un mal consejo

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No es la Corte
Suprema de Justicia de la Nación Argentina en 2013
Es ROMA 1930 – Sede Central del Partido Fascista de Mussolini
El esplendor de las corporaciones. Digamos todos que SI

FALLÓ LA CORTE

Finalmente la Corte Suprema de Justicia de
la Nación Argentina se pronunció respecto a la Reforma Judicial.
Son 6 leyes, y esta es la primera
sentencia sobre el primer caso que llegó a la Corte, sobre la ley 26855 que
reformaba al Consejo de la Magistratura.
La Corte anuló el incremento de miembros y
el mecanismo de selección mediante el voto general. Abusando de la exégesis gramatical extendió a los académicos límites que de ningún modo estaban previstos. Y demostró que los civilistas, puestos a analizar derecho constitucional, son un desastre: sólo saben hacer exégesis napoleónica…
Nuestra opinión doctrinaria era contraria,
y sólo fue sostenida por Eugenio Zaffaroni, quien dijo lo mismo que
indicábamos: no vemos que la letra del artículo 114 imponga una determinada
forma de selección de consejeros, no vemos que haya una flagrante
inconstitucionalidad en la opción que elige el Congreso, tratándose de una
decisión de oportunidad, mérito y conveniencia.
Pero habló la Corte, y así es como se
integra el bloque material de constitucionalidad, por su boca habla la
Constitución.
Resulta esperable que en los próximos
meses se anulen el resto de las leyes, total o parcialmente.
La Corte, como cabeza política del Poder
Judicial, es también la cabeza de la corporación judicial, y le es dificilísimo
evitar esa subjetividad.
No está mal en sí mismo que existan
corporaciones, es parte de la dinámica propia de la sociedad. El problema es
cuando las decisiones subjetivas de las corporaciones pueden afectar a quienes
no las integran.
Y la función primordial de la Corte
Suprema es ser último intérprete de la Constitución, impidiendo la subsistencia
de normas generales o particulares que la contradigan.
Si -porque nosotros anulamos leyes-
anularemos todas aquellas que nos afecten (como el impuesto a las ganancias, o
la selección popular de nuestros controladores), estaremos incumpliendo nuestra
función, estaremos incurriendo en un mal desempeño.
Porque somos la Corte y queremos que todos cumplan la Constitución, pero ilícitamente seguimos reteniendo el presupuesto del Poder Judicial (cuando el inciso 3 del artículo 114 impone que lo debe manejar el CM); o seguimos nombrando secretarios a dedo, sin concurso, contra el artículo 16 de la Constitución que nos exige demostrar la idoneidad; o seguimos envejeciendo aferrados al cargo pese a que el 99 inciso 4 establece el límite de los 75 años…
Pero en esto consiste el sistema de frenos
y contrapesos: cada ‘departamento’ del Poder agrede a los otros dos, y se
defiende de sus avances. Si esa batalla se libra civilizada y responsablemente,
estaremos construyendo un Estado Republicano, con sus tensiones y sus
beneficios.
Y nosotros, los constitucionalistas
iuspositivistas, nos sometemos siempre al antiguo principio de que ‘la
Constitución es lo que la Corte dice que es’.
Cuando yo era un jovencísimo estudiante,
era la época de la nefasta ‘Corte Menemista’, que dictaba fallos destructivos
para los derechos personales y para la estructura nacional. Y claro, nos
costaba aceptar que la Constitución fuese ‘eso’. Entonces, en una entrevista
que le realizamos a Germán Bidart Campos, le cuestionamos duramente su adhesión
al principio de que la Constitución fuese lo que la Corte decía. Y el querido
maestro nos contestó:
“No
me retraigo en eso. La Constitución es lo que los jueces dicen que es, claro, a
veces le hacen decir algunos mamarrachos que sería mejor que la Corte fuera
muda”.
Hoy es uno de esos días, y eso que la
Corte, después de años, volvió a citar a Germán…
riámonos… sursum corda!!
Nuestras notas relacionadas:
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Veamos la sentencia de Servini de Cubría
en la causa Rizzo:
Poder Judicial de la Nación
RESOLUCIÓN Nº /2013.- Buenos Aires, 11 de
Junio de 2013.
Para resolver en la presente causa
caratulada “Rizzo, Jorge Gabriel (Apoderado Lista 3 ‘Gente de Derecho’ s/
Acción de Amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional – Ley 26.855 – Medida Cautelar”,
Expte Nº 3034/13, del registro de causas de este Juzgado Nacional en lo
Criminal y Correccional Federal Nº 1, Secretaría Electoral de la Capital
Federal, de la cual RESULTA:
I) Que a fs. 1/36 se presenta Jorge
Gabriel Rizzo, en su carácter de apoderado de la Lista 3 “Gente de Derecho”,
con el patrocinio letrado del Dr. Adriano Patricio Díaz Cisneros, presentan
Acción de Amparo contra la Ley N° 26.855 “…a los efectos de detener el
perjuicio actual, manifiestamente arbitrario, e inminente que dicha norma
ocasiona a los legítimos intereses de participar con boleta propia, Lista 3,
“GENTE DE DERECHO”, y de postular candidato, en las próximas elecciones de
representantes del estamento de los abogados en el Consejo de la Magistratura
de la Nación”.-
La acción se dirige contra el Estado
Nacional – Poder Ejecutivo Nacional, con domicilio en Balcarce 50, Ciudad de
Buenos Aires.-
Mas adelante expresan la requisitoria de
“…inmediata y expedita tutela de los intereses afectados de “Gente de Derecho”,
y para ello la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1°; 2°; 4°;
6, 18, y 30° de la Ley 26.855…”.
Finalmente solicitan, como medida
cautelar, que se “…ordene al Estado nacional detener inmediatamente su
escandaloso plan de organizar una elección de integrantes del CMN que resulta
abiertamente enfrentada con la Constitución Nacional…”, y en consecuencia,
suspender la inminente elección hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo.
Así basan su interés actual de participar
en la próxima elección de los representantes de abogados al Consejo de la
Magistratura, pero la aplicación de la Ley 26.855 “…supone que 1) no podemos
participar por resultar este comicio contrario a la Constitución nacional y a
nuestras convicciones; 2) no podemos participar porque, asimismo, estamos
proscriptos en razón de las exigencias impuestas que lo convierten en
materialmente imposible…”.
Al desarrollar la legitimación activa,
sostienen que la de la lista 3 “Gente de Derecho” surge del artículo 43 de la
Constitución Nacional, que reconoce la acción de amparo a todos aquellos que
sufran una violación de sus derechos constitucionales.
A fs. 5, en otro punto de la presentación,
se refiere a la Acción de Clase –punto VI– ya que pretenden que los efectos del
fallo solicitado se extiendan a todas las agrupaciones de abogados (por
considerar que están igualmente proscriptas) y también a los académicos y
magistrados, por considerarlos perjudicados y para que el mecanismo de elección
de sus representantes sea el que regía antes de la promulgación de la Ley
26.855.
Más adelante puntualizan: “…si la única
manera de darle tutela a nuestro derecho de postularnos a una elección de
representantes en el CMN –derecho reconocido por el mismo art. 114 CN– es con
una Acción de Clase, entonces debe caer toda regla restrictiva que sea
obstáculo para esta pretensión so pena de negar la tutela judicial efectiva, y
el carácter operativo que tiene la Constitución Nacional…”.
A fs. 8, sostienen que “La controversia
(…) surge nítida: nosotros estamos interesados en que el Estado nacional
organice una elección que nos permita participar, pero nuestra contraparte, todo
lo contrario de ello, se encuentra en plena organización y difusión (…) de una
elección que nos proscribe”.
Adviértase al respecto que la Lista 3
participa activamente en estas elecciones para elegir representantes de
abogados, lo ha hecho siempre y pretende seguir haciéndolo. De modo tal que sus
intereses son también derechos que, con el paso de los años, han sido
reconocidos pacíficamente… hasta la promulgación de esta ley. Aquí también hay
controversia: requerimos a S.S. que le ordene al Estado nacional detener esta
insólita elección, y volver a organizar una que no se aparte del art. 114 CN”.-
Luego pasan a desarrollar la procedencia
de la Acción de Amparo y los presupuestos de admisibilidad.-
Al respecto sostienen que “…o bien procede
el amparo, o bien se atropellan los derechos de raigambre constitucional que
aquí se han invocado”.-
En cuanto a requisitos de procedencia de
la acción de amparo, afirman que se encuentran debidamente cumplidos, a saber:
“1) Existe un acto de autoridad pública: el dictado de una Ley; la N° 26.855…
…2) Que en forma inminente amenaza: (…) se vincula con la existencia de
circunstancias que ponen en real, efectivo e inminente peligro el pleno
ejercicio de un derecho; cual es el de representar ante el CMN… …3) Conculca
con ilegalidad y arbitrariedad manifiesta derechos fundamentales y garantías
reconocidas por la CN y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos
con jerarquía constitucional… …4) En cuanto al recaudo: “medio judicial más
idóneo”, no es un acto muy complejo establecer que para la situación planteada,
no existe un remedio judicial alternativo… …5) La ostensible
inconstitucionalidad de esta Ley, cuya declaración se persigue mediante esta
acción de amparo…”.
Continúan en el punto X con los
antecedentes de la creación del Consejo de la Magistratura. Desarrollando así,
el aspecto histórico del consejo desde su incorporación al texto constitucional
en el año 1994 hasta las modificaciones actuales.
En ese contexto, y en referencia a la ley
26.855, exponen que: “…so pretexto de una mayor representatividad “democrática”
establece que quien represente “a los abogados de la matrícula federal” no sea
electo por sus representados los abogados, sino por todos los habilitados a
emitir sufragio en las PASO.
Con lo cual, quien aspire a “representar”
al segmento de los abogados de la matrícula federal, deberá, obligatoriamente,
ser afiliado o al menos haber acordado con un partido político su
precandidatura; participar en las primarias “partidarias”, etc., para finalmente
no “representar” a los abogados (aunque lo sea), sino para “representar” al
Partido Político que le permitió llegar a ese lugar”.
Por otro lado, a fs. 22 vta., sostienen
que: “Párrafo aparte (…) debe dedicarse a la tristeza que produce imaginar a
Jueces de la Nación que tienen vedado por el artículo 33 inc. d) de la Ley
orgánica de los Partidos Políticos N° 23.298 ser precandidatos en elecciones
primarias ni candidatos en elecciones generales a cargos públicos nacionales,
negociando con los partidos políticos su inclusión en las respectivas
boletas…”.
En otro punto de su presentación refiere
que la afectación contra la constitución por la Ley 26.855 traería aparejada su
arbitrariedad e ilegalidad.
Además sostienen que la Ley 26.855 no se
subordina al texto constitucional, constituyendo una violación al principio de
Supremacía irrestricta del art. 31 de la Constitución Nacional, viéndose
además, afectados los derechos políticos y de representatividad.
Por otra parte, advierten que la
reglamentación del art. 114 CN realizada por la cuestionada norma, carece de
razonabilidad “…por no perseguir el fin que requiere la conformación y
funcionamiento del CMN”.
Más adelante, la actora afirma que la
nueva ley, significa un retroceso en materia de reconocimiento de derechos, al
cambiar sustancialmente los requisitos necesarios para postular candidatos al
Consejo de la Magistratura.
Además se estaría afectando, sostiene el
presentante, la garantía de igualdad, lo que se puede advertir de una forma
genérica tanto como de una forma específica.
La primera dada por la constitución de una
primera minoría a cargo del poder, con capacidad de remover y nombrar jueces de
acuerdo a su propio interés.
Pero también, y más específicamente,
quebrando el derecho de litigar en igualdad con la contraparte (cuando ésta sea
el Estado) y por la misma composición del Consejo.
Agregan más adelante: “La afectación de la
garantía de igualdad ante los jueces también se produce cuando hay una posición
de superioridad del Estado Nacional y éste litiga con el particular, en razón
del quiebre del principio de la división de poderes.” Entonces, por las razones
expuestas, solicitan una medida cautelar suspendiendo la elección de candidatos
al Consejo de la Magistratura.
Fundan la verosimilitud del derecho
invocado en la “…descripción de los derechos y garantías amenazados por la Ley 26.855”.
En cuanto al peligro en la demora, estaría
dado por la aplicación inmediata de la ley impugnada, ya que supone “…consentir
las violaciones constitucionales mencionadas…”.
Ofrece, como contracautela, una caución
juratoria, en los términos y alcances del artículo 199 del CPCCN.
Finalmente, plantean la
inconstitucionalidad de la ley 26.854. Alegando que: “Sin perjuicio de
adelantar que el CPACF (…) se ha presentado impugnando la constitucionalidad de
los artículos 2°, inciso 2, 4°, 5°, 9°, 10°, 13° incisos 1, 2, 3; 14° y 15° de
la Ley 26.854, para el hipotético y poco probable supuesto que S.S. entienda
aplicable sus disposiciones, se plantea la inconstitucionalidad de la norma y
se solicita que a ala medida cautelar solicitada no le sean aplicables dichos
artículos”.
A fs. 41, se glosa una nueva presentación
del amparista, acompañando documentación, la que es agregada a fs. 37/40.
A fs. 43, se ordena formar expediente y
dar el trámite previsto en la Ley 16.986, además, debido a la proximidad del
vencimiento de los plazos del cronograma electoral, se ordena correrle vista al
Sr. Fiscal a fin de que en un plazo de veinticuatro (24) horas, se expida. A
tal fin se remiten copias certificadas de las actuaciones.
A fs. 46/88 se agregan las copias
certificadas remitidas a la fiscalía, y a continuación –fs. 90-, el dictamen
que remite a lo expresado en los autos “Cabral Luis María (Asociación de
Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, Civil y Mutual) c/Poder
Ejecutivo Nacional s/Amparo Ley 26.855 –Medida Cautelar”, Expte. N° 3033/13,
acompañando a esos fines copia del aludido dictamen –agregado a fs. 91/92–.
A fs. 93, se requiere al estado nacional
que produzca el informe previsto en el art. 8 de la Ley 16.986.
A fs. 97/98. esta Magistrada resuelve no
hacer lugar a la solicitud de excusación formulada por el Sr. Fiscal, quien a
fs. 100/103, interpone recurso de apelación sobre dicho resolutorio.
II.
Que a fs. 105/170, en representación del
Estado Nacional – Ministerio del Interior, se presenta Alejandro Patricio
Amaro, con el patrocinio letrado de la Procuradora del Tesoro de la Nación,
Dra. Angelina M. E. Abbona, designada por Decreto N° 21/2011, con el objeto de
contestar en tiempo y forma el pedido de informe del art. 8° de la Ley 16.986,
oportunamente requerido.
A continuación y luego de efectuar una
negativa genérica de los hechos alegados por la parte actora, inicia el
argumento tendiente a demostrar la falta de legitimación procesal activa.
Amplían luego sosteniendo que no resulta
relevante la representación alegada, ya que la normativa dictada derogó todo
norma que se contraponga a ella, con lo que “…ya no rige a los fines de
oficialización (…) lo dispuesto en la Resolución CM 135/2002…”.
En cuanto al intento de una acción de
clase, sostiene el demandado, que resulta errónea la invocación del precedente
“Halabi”, por no existir una identidad analógica entre la situación resuelta
por la Corte en ese caso y las circunstancias fácticas y jurídicas traídas a
debate.
Además que no se configuran, en el caso de
autos, los requisitos exigidos por el alto tribunal, que habilite el dictado de
una sentencia erga omnes.
“En efecto, el accionante solo pretende
canalizar su disconformidad con la conducta adoptada por uno de los Poderes del
Estado –el Legislativo– a través de la vía judicial, más sin fundar cuál es el
agravio constitucional que le causa, lo que evidencia la improcedencia de la
pretensión (…) y la pretendida extensión erga omnes a personas ajenas a la
causa de las que ni siquiera se puede presumir la afección a un interés
simple”.
De todo lo expresado, concluyen que “…el
accionante carece de un interés concreto, personal y directo afectado, que
justifique su pretensión ante el órgano judicial, por lo cual carece de la
legitimatio ad causam activa para iniciar la presente acción”.
Ampliando luego: “…además de haber
incumplido las reglas precedentes, es evidente que la ausencia de legitimación
procesal activa de los postulantes del amparo (…) determina que en autos no hay
técnicamente “caso judicial”, en los términos del art. 116 CN”.
Continua la contestación con la exposición
de las “Razones que tornan improcedente el amparo intentado” (título X de la
presentación), por cuanto sostienen: “…el régimen instaurado por la Ley N°
26.855 no infringe precepto ni principio constitucional alguno, al tiempo que
es una razonable reglamentación del mandato constitucional previsto en el
artículo 114 CN”.
…La Constitución Nacional encomendó al
legislador el dictado de una ley que regule el funcionamiento, integración y
forma de elección de los miembros del Consejo de la Magistratura…
A idéntica conclusión se arriba luego de
analizar las exposiciones habidas en el seno de la Convención Constituyente”.
En resumen, claras fueron las palabras
empleadas en la redacción del artículo 114 de la Constitución Nacional e
inequívoco el espíritu del Constituyente en cuanto a dejar librado a la
valoración del Poder Legislativo el modo en que se haría operativo el
funcionamiento del Consejo de la Magistratura y la forma de elección de sus
miembros, no imponiendo más limitaciones que su integración periódica “de modo
que se procure el equilibrio” entre los órganos políticos resultantes de la
elección popular, los jueces de todas las instancias, los abogados de la
matrícula federal y personas del ámbito académico y científico.”.
Asimismo, en la reconstrucción histórica
de los antecedentes que culminaron con la creación del consejo de la
Magistratura, los presentantes advierten lo vinculado a la independencia,
operando a dos niveles distintos, uno externo y otro interno.
Anotan a continuación: “…la idea de
“independencia” que llevó a la creación del Consejo de la Magistratura –en el
aspecto que estamos analizando- no se relaciona con la forma de elección de sus
integrantes, sino concretamente con la selección de los jueces –más
concretamente limitar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en dicho
procedimiento-, cuestión que, en lo que aquí interesa, no es alcanzada por la
nueva Ley, que respeta el sistema de ternas.
Esto, además, surge de un cotejo del claro
texto constitucional que, en su artículo 114, previó de modo expreso entre las
atribuciones del Consejo de la Magistratura, la elevación de las ternas al Poder
Ejecutivo.
No hay entonces un vínculo entre la
reforma y el “espíritu” del Constituyente que dicen vulnerado.
Por ese motivo, llevar la discusión a ese
terreno y hablar de la “independencia” o “politización” en términos genéricos,
es prescindir del contexto y la finalidad por la cual se dictó el artículo 114
de la Constitución Nacional, lo que como pauta hermenéutica es desechable.”.
Asimismo expresan que: “…la independencia,
como finalidad tenida en miras por el Constituyente con la creación del Consejo
de la Magistratura, opera en dos niveles: a) Hacia fuera y b) Hacia adentro…
…Concretamente, se persigue extender el proceso democratizador sobre el Poder
Judicial de la Nación y el servicio de administración de justicia para lo cual
se busca garantizar la efectiva y eficaz intervención de la comunidad en la
toma de decisiones. … …En rigor, la reforma está atravesada transversalmente
por el objetivo de disponer como criterio rector del funcionamiento del Consejo
de la Magistratura, los principios que caracterizan la forma de gobierno
representativa, republicana y federal que adopta nuestra Constitucional
Nacional, para lo cual se acudió al sufragio universal y sistema de partidos
políticos y a la modificación del número de integrantes. Tratan luego acerca del
sistema instrumentado para la modificación de la forma de elección del
estamento de los jueces, abogados de la matrícula y académicos y científicos.
Así, expresan: “…antes de la nueva ley regía un sistema de voto calificado.
Esto, en los hechos, significó que, en el régimen ahora modificado, solo una
minoría elija 6 de los 13 Consejeros, es decir, casi la mitad de los Consejeros
eran elegidos por sectores minoritarios de la población. …a partir de la nueva
Ley: i) se adopta el sufragio universal como método eleccionario de los
integrantes del Consejo de la Magistratura, ii) las postulaciones deben
canalizarse por medio de los partidos políticos.”.
La exposición continúa aseverando que el
sufragio universal es uno de los medios posibles para cumplir con la finalidad
encomendada por el constituyente.
Al respecto, agrega: “De los artículos 1º,
33, 37, 38, 39, 40 y 75 incs. 19 y 24 de la Constitución Nacional, se desprende
el rol fundamental de la participación del pueblo mediante el sufragio
universal en la integración de los órganos fundamentales para la democracia
representativa, republicana y federal, como lo es el Consejo de la
Magistratura.
No hay precepto ni principio
constitucional alguno que excluya –expresa o tácitamente- al Consejo de la
Magistratura de esta dinámica.”.
Sobre el punto, finalmente sostienen.
“…todos los ciudadanos deben tener el derecho de elegir a sus gobernantes,
incluso a los Consejeros que se encargan de tomar decisiones políticas respecto
del servicio de justicia. Y la idea de voto calificado, va en dirección
contraria del voto universal, por lo cual, una mayor democratización del
servicio de justicia reclamaba la modificación instrumentada por la Ley N°
26.855.”.
Refuerzan su argumentación sosteniendo que
“La postulación a Consejeros por medio de partidos políticos es una legítima y
razonable reglamentación del derecho electoral pasivo como derecho político.”
(Punto 3.2.3.).
Y agregan: “…no caben dudas que la
postulación a través de partidos políticos, además [de] ser una alternativa
adecuada para lograr los fines que impulsaron la reforma –una mayor
participación ciudadana–, es la que concilia con los preceptos
constitucionales”.
Es que, a partir de la reforma
constitucional de 1994, en una elección en donde se postulan cargos electivos
con jurisdicción nacional, la armonización de las normas establece con absoluta
claridad la preeminencia del artículo 38 de la Constitución Nacional, que prevé
que ese monopolio de la representación la tienen los partidos políticos.
…[L]a actividad de los representantes de
los jueces dentro del Consejo es de corte netamente administrativo, totalmente
ajena a lo jurisdiccional. En este sentido también se pronuncia la doctrina.
Por lo tanto, al ejercer sus mandatos como Consejeros de la Magistratura no deben
gozar de la garantía de independencia, del mismo modo que no es un requisito
exigible para los restantes integrantes del Consejo de la Magistratura.”.
Continúan luego, con otra línea de
razonamiento, que sostiene que el sistema de elección de Consejeros por
estamentos, en el seno de “simples asociaciones (por ejemplo, Asociación de
Magistrados)” implica una afectación al espíritu del constituyente de
profundizar la independencia, pues fomenta el espíritu corporativo.
En relación a las condiciones para
postularse a las elecciones de 2013, destacan que, con carácter transitorio, a
fin de regir únicamente en las próximas elecciones de 2013, la ley dispuso que
para la adhesión de los cuerpos de boleta de la categoría de consejeros del
Consejo de la Magistratura con la de legisladores nacionales de cada distrito,
se requiera la comprobación de la existencia de, que en al menos 18 de los 24
distritos, la adhesión se realiza exclusivamente con agrupaciones de idéntica
denominación.
Sin embargo, para los presentantes ello
“…no limita en modo alguno el derecho de postularse como candidato a Consejero,
pues lo único que se exige con el nuevo régimen es vehiculizarla por medio de
un partido político. Esto se establece a los fines de que el elector en el
cuarto oscuro, encuentre una coherencia, una identidad de propuestas, que
exista una vinculación entre los partidos que realizan la oferta electoral.” A
continuación el representante del ejecutivo, desarrolla el resguardo al
equilibrio en la nueva composición del Consejo.
Al respecto, manifiestan que la noción de
equilibrio contenida en el segundo párrafo del art. 114 CN, se “…refiere a la
necesidad de que la representación de ninguno de los estamentos
individualizados en la primera parte de la norma (legisladores, magistrados
judiciales y abogados), se encuentre en condiciones matemáticas de imponer por
sí sola su voluntad con prescindencia de los restantes sectores.”.
Realizan luego un análisis matemático de
las composiciones –actual y previsto por la Ley cuestionada– del Consejo arriba
a la conclusión de que ningún grupo puede alcanzar la mayoría absoluta en
soledad. Siempre deberá contar con el voto coincidente de representantes de
otro estamento, invitando al consenso.
Sobre ese particular afirman que
“[p]resumir que los consejeros jueces, abogados y académicos que resulten
elegidos por la mayoría a través del sufragio universal, habrán de alinearse
con aquellos representantes de origen político (legisladores y el designado por
el PEN), resulta una mera posibilidad que convive con la alternativa
contraria”.
Agregan más adelante: “[t]ampoco puede
sostenerse que el mecanismo de elección que a partir de la vigencia de la Ley
26.855 tendrán aquellos consejeros elegidos por sufragio universal, alterará el
equilibrio entre los estamentos de jueces, legisladores y abogados.
Por un lado, ocho de ellos ingresarán por
la mayoría, mientras que cuatro lo harán por la minoría, proporción por demás
razonable para el sistema de representación de mayoría y minoría”.
Previo a presentar las conclusiones,
sostienen que la forma de elección y la integración del consejo de la
magistratura no merecen reproche de constitucionalidad.
“El nuevo sistema de elección de los
representantes del Consejo de la Magistratura desalienta que intereses sectoriales
o corporativos –sean cuales fuesen– desplacen el interés de la sociedad de ver
saciada su necesidad de acceder a una justicia independiente y eficiente,
siendo quien mediante el sufragio universal tome intervención directa en la
elección de quienes integrarán al Consejo de la Magistratura.
…el nuevo régimen de elección y
composición del Consejo de la Magistratura: (i) no se opone a norma
constitucional alguna, (ii) se alinea con la normativa constitucional, la
posición de la CSJN y con los tratados internacionales y (iii) resulta
razonable, habida cuenta que es un medio adecuado para lograr la finalidad
tenida en miras por el Constituyente al crear el Consejo y la finalidad
declarada por el legislador al tratar el proyecto”.
Concluyen manifestando que toda ley que
crea o modifica una organización estatal tiene, necesariamente, un componente
de ensayo, valorable recién cuando la misma se pone en funcionamiento. Por ello
no es posible saber en este momento, si se ha acertado con el nuevo diseño.
A fs. 201/216, se presenta la Asociación
por los Derechos Civiles, invocando el carácter de ‘Amigo del Tribunal’, en los
términos que allí constan.
Y CONSIDERANDO:
III. La actuación del Ministerio Fiscal:
Que una vez iniciadas las presentes
actuaciones, este Tribunal dispuso correr vista al Sr. Fiscal actuante en la
instancia, a fin de que diera su opinión al respecto, siendo que el Agente
Fiscal se excusó de intervenir por los fundamentos que esgrimiera en
oportunidad de requerírsele dictamen en los autos caratulados “Cabral. Luis
María (Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional Civil y
Mutual) c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ Amparo, Expte. Nº 3033/13.
En la referida actuación, solicitó su
excusación aduciendo razones de decoro y delicadeza en virtud de manifestar ser
miembro de la Asociación de Magistrados del Poder Judicial de la Nación y tener
una relación de amistad de antigua data con el Dr. Gregorio Corach, uno de los
firmantes de la acción de amparo interpuesta por esa entidad.
Ante dicha vicisitud, en consideración a
que sin perjuicio de la excusación planteada, el Agente Fiscal no cuestionó la
competencia para entender en estos actuados, y destacando que en el proceso
previsto en la Ley Nº 16.986, que se caracteriza por lo rápido y expedito, no
resulta imprescindible la intervención del Ministerio Público, se continuó con
el tramite de la causa.
Fue así que este Tribunal solicitó al
Estado Nacional el informe previsto en el artículo 8 de la Ley 16.986, y
resolvió no hacer
lugar al pedido de excusación del Sr.
Fiscal, y rechazó la excusación planteada por el Titular de la Fiscalía Federal
Nº 1.
Dicho resolutorio fue apelado por el
representante de la vindicta pública, por entender que esa resolución le
generaba un gravamen irreparable.
Que motivos de celeridad y premura, que
resultan elementales en razón de los próximos comicios del 11 de Agosto del
corriente año, obligan a resolver las cuestiones planteadas en las presentes
actuaciones sin dilaciones y con la urgencia y compromiso que la circunstancia
requiere.
En consecuencia, y si bien fue intención
de esta Magistrada que el Sr. Representante del Ministerio Público
comprometiera su opinión respecto de una cuestión tan relevante como la aquí
traída a conocimiento de la suscripta, ante las distintas contingencias
planteadas en relación a esta cuestión, no resulta posible demorar el dictado
de una sentencia que resuelva la controversia existente, en consideración a que
en el día de mañana vence el plazo para solicitar el reconocimiento de Alianza
Electorales en los términos del artículo 10 de la Ley 23.298, y a la existencia
de sentencias de otros magistrados que resolvieron, en el marco de medidas
precautorias, suspender el proceso electoral en cuestión, según la información
publicada en la página Web del Centro de Información Judicial (CIJ).
Amén de ello, se tiene en consideración la
Jurisprudencia del Superior, que establece sobre esta cuestión: “se ha dicho
que no es viable la pretensión nulitiva si ella se funda en la omisión de una
instancia procesal, no participada al agente fiscal de primer grado, pues aún
cuando su intervención fuera obligatoria tal omisión se encontraría subsanada
con la vista conferida al Ministerio Público en segunda instancia oportunidad
en la cual puede purgarse, de existir, cualquier deficiencia ritual (conf. C.N.
Civ. Sala A, 5/8/80, L.L. 1981-A 557, 35.737-5 y C.N. Comm. Sala A, febrero
28-963, Ed. 4-581), Fallo Cámara Nacional Electoral Nº 371/87.
“Que la nulidad tampoco podría prosperar
por la falta de intervención del procurador fiscal de primera instancia, puesto
que como ya lo ha señalado el Tribunal en forma reiterada (cf. Fallos 371, 373,
457/87, 1739, 1743, 1744, 2190/96, 3100/03) aun cuando la intervención del
agente fiscal de primer grado no fuera obligatoria, tal omisión se encontraría
subsanada con la vista conferida al Ministerio Público en segundo grado,
oportunidad en la cual puede purgarse, de existir, cualquier deficiencia
ritual.”, Fallo Cámara Nacional Electoral Nº 3350/2004.
En consecuencia, habiéndose dado
intervención al Ministerio Público Fiscal y sin perjuicio de la excusación
planteada, siendo posible una nueva participación Fiscal ante la Alzada, es que
corresponde resolver la cuestión planteada en autos.
IV. Competencia:
La competencia de la Justicia Nacional
Electoral, se encuentra limitada en forma específica y concreta por las Leyes
Nacionales que regulan la materia, es decir, 15.262, 19.108, 19.945, 20.907,
23.298, 24.007, 24.012, 24.747, 26.215, 26.571 y sus modificatorias, complementarias
y decretos que las reglamentan.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la
Ley 19.108, establece en su artículo 12: “Los jueces nacionales de primera
instancia federal con competencia electoral conocerán a pedido de parte o de
oficio:…II) En todas las cuestiones relacionadas con:…e) La elección,
escrutinio y proclamación de los candidatos a cargos electivos y podrán hacerlo
respecto de la elección, escrutinio y proclamación de las autoridades
partidarias de su distrito…”.
Sobre esta cuestión, tiene dicho el
Superior, con arreglo a lo establecido en el artículo 6° de la Ley 19.108, y
artículo 303 del C.P.C.C., que: “…el carácter restrictivo de la jurisdicción
federal limita su conocimiento a las causas específicamente determinadas en las
leyes que rigen su competencia o en las que concreta y expresamente
atribuyen a sus normas la intervención y
conocimiento del fuero federal de excepción…”, Fallo C.N.E. 858/89.
Así las cosas, la competencia de este
Tribunal, se encuentra acotada, en lo que se refiere a los partidos políticos,
a aquellos que actúan en el marco de la Ley 23.298, desde su fundación y
constitución, reconocimiento, vida interna, elección de sus autoridades, y en
su caso, caducidad o extinción.
Y en lo que respecta a los actos comiciales,
a aquellos en los que se eligen autoridades nacionales del Distrito, es decir,
Diputados Nacionales, Senadores Nacionales, y Convencionales Constituyentes
Nacionales, como así también, en el caso de la elección del Presidente y
Vicepresidente de la Nación, en donde todo el territorio nacional constituye un
distrito único, en lo que haga a su Jurisdicción respecto al reconocimiento de
alianzas electorales y de la oficialización de candidaturas.
En consecuencia, corresponde dejar sentado
que la suscripta no desconoce la competencia que pudieran tener los Magistrados
de otras Jurisdicciones y de distintos fueros para analizar la
constitucionalidad de algunos aspectos las normas atacadas, que pudieran no ser
de índole electoral.
Sin perjuicio de ello y teniendo en cuenta
también que la competencia del Juez se determina por la naturaleza de las
pretensiones deducidas, las cuestiones que habrán de analizarse en las
presentes actuaciones, serán las que versan sobre la materia electoral.
En definitiva, y más allá de los diversos
argumentos que podrían esgrimirse a favor o en contra sobre la competencia de
éste o demás tribunales, siendo el Juzgado a mi cargo donde correspondería
tramitar el reconocimiento de las Alianzas Electorales, la oficialización de
los candidatos a los cargos de Miembros del Consejo de la Magistratura de la
Nación, y demás cuestiones que versen sobre la organización del proceso
electoral, no cabe duda sobre la competencia de esta Judicatura, por lo menos
en lo relativo a las modificaciones electorales introducidas.
Ello no obsta a que muchas de estas
cuestiones resultan ser inescindibles a temas que podrían tratarse en otras
jurisdicciones, o fueros; ni tampoco que la asunción de competencia por parte
de esta Magistrada signifique un desconocimiento de la que podrían llegar a
tener otros Tribunales, también competentes en razón del territorio, la materia
o la naturaleza de la acción interpuesta.
V. Legitimación:
Que el presentante, Dr. Jorge Gabriel
Rizzo que actualmente preside el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, interpone la presente acción de amparo en su carácter de abogado de la
matrícula federal como así también en el de apoderado de la Lista Nº 3 de esa
Institución, denominada “Gente de Derecho”.
Así entonces, cabe precisar que el
ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren
la concurrencia de la afectación de un interés jurídicamente protegido o
tutelado y susceptible de tratamiento judicial.
En idéntico sentido se ha señalado reiteradamente
que “…la inexistencia del derecho subjetivo a la legalidad determina que –salvo
hipótesis excepcionales- la reacción impugnatoria no pueda ser promovida por
quien no se encuentra personal y directamente perjudicado. Este factor opera
como límite negativo. No basta cualquier interés, concretamente, no alcanza el
interés en la legalidad, sino que se torna indispensable un interés
calificado…” (CCAFed., Sala III, in re: “Carrió Elisa y otros”, sentencia del
27-03-07 y “Movimiento de Recuperación de Energía Nacional Orientadora”, del
13-09-07, entre otros).
En dichos términos, resulta posible
adelantar que a criterio de la suscripta el litigante, acreditó en el presente
caso una real afectación de su derecho que permite considerar la tutela
requerida, porque se encuentra personal y directamente perjudicada por la norma
cuya inconstitucionalidad solicita en la presente causa.
Que por otra parte, es preciso señalar que
además de incorporar expresamente al texto de la Ley Fundamental la acción de
amparo como uno de los “nuevos derechos y garantías” (cf. artículo 43), con la
reforma constitucional del año 1994 se amplió el espectro de sujetos
legitimados para accionar, que tradicionalmente se hallaba circunscripto a
aquellos que fuesen titulares de un derecho subjetivo individual (cf. artículo
5°, ley de facto 16.986 y artículo 321, inc. 2°, Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación).
Así, el artículo 43 establece –en cuanto
aquí interesa- en su segundo párrafo que “…Podrán interponer está acción contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen
al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los
derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la
ley, la que determinará los requisitos y formas de organización”.
En este sentido, el Alto Tribunal ha
explicado que la mencionada reforma importó una “…modificación trascendente en
relación a la acción de amparo, otorgándole una dinámica desprovista de aristas
formales que obstaculicen el acceso a la jurisdicción cuando están en juego
garantías constitucionales, y ampliando la legitimación activa de los
pretensores potenciales en los casos de incidencia colectiva en general,
legitimando en este aspecto a las asociaciones…” (cf. Fallos 326:2150,
C.S.J.N.).
En afín orden de ideas se ha expedido la
Excma. Cámara Nacional Electoral en cuanto ha expuesto que “…las asociaciones
juegan un rol preponderante en todo lo concerniente a la protección de los
intereses colectivos, en tanto aseguran un mejor resguardo de dichos intereses
(cf. LUFT, MARCELO ENRIQUE, “Asociaciones: legitimación procesal”, La Ley Rev.
D.F. y P. Septiembre 2010, pág. 241).
Y agrega que “…se sostuvo que en tanto uno
de los propósitos de la mencionada reforma constitucional ‘consistió en
alcanzar un grado más elevado en la tutela de los derechos humanos, […]
devenía inexorable el reconocimiento de la actuación de entidades intermedias
en el marco del proceso judicial, como hito en una evolución hacia el
perfeccionamiento de una tutela judicial efectiva’ (CAPUTI, MARÍA CLAUDIA,
‘Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios’ en CASSAGNE, JUAN
CARLOS -coord.-, Tratado de Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, La Ley,
Bs. As., 2007, pág. 333).- (Fallo CNE 4816/2012).
Ahora bien, la Constitución Nacional
prescribe que tales asociaciones deben estar “registradas conforme a la ley”
(cf. artículo 43, segundo párrafo cit.). No obstante, la Excma. Cámara del
Fuero ha tenido ocasión de destacar al respecto que la circunstancia de que
dicha norma no haya sido sancionada aún “…no puede condicionar el ejercicio del
derecho que debe reglamentar de modo que importe, en los hechos, su negación.
La génesis misma del amparo se relaciona con la operatividad de los derechos
consagrados constitucionalmente…” (cf. Fallos CNE 2807/00, in re “Mignone”). De
interpretarse lo contrario, se explicó allí, “…la norma contenida en el art. 43
de la Constitución Nacional quedaría convertida en letra muerta…” (cf. Fallos
CNE cit.).
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha resaltado, con similar orientación, que la referida disposición
constitucional “es claramente operativa y es obligación de los jueces darle
eficacia, cuando se aporta nítida evidencia sobre la afectación de un derecho
fundamental y del acceso a la justicia de su titular” (cf. Fallos 332:111,
C.S.J.N.).
El Superior en la materia también ha
destacado en el Fallo CNE 4816/2012 ya citado que “…Del mismo modo lo ha
entendido la doctrina constitucional, al sostener que mientras no se dicte la
referida reglamentación, basta con que aquéllas existan con alguna formalidad
asociativa de la que surjan sus fines para que su legitimación les sea reconocida
judicialmente (cf. BIDART CAMPOS, GERMÁN J., Manual de la Constitución
Reformada, Tomo II, Ediar, Bs. As., 2001, página 383). En sentido afín, se ha
expresado que en ausencia de una legislación específica, son los jueces quienes
deben imponer algunos
requisitos mínimos (cf. BIANCHI, ALBERTO
B., Control de constitucionalidad, Tomo 2, Ábaco R. Depalma, Bs. As., 1998,
pág. 77).
Que, lo expuesto no exime, por cierto, del
cumplimiento del requisito de “caso”, “causa” o “controversia” que habilite la
intervención de la justicia (cf. artículo 116 de la Constitución Nacional y
artículo 2° de la ley 27), pues tal como ha explicado la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, aun frente a cuestiones vinculadas con derechos de
incidencia colectiva, la comprobación de la existencia de un “caso” es
imprescindible (cf. Fallos 310: 2342; 311:2580; 326: 3007 y 332:111, entre
muchos otros).
En efecto, la incorporación de intereses
generales o difusos a la protección constitucional, en nada enerva la exigencia
de exponer cómo tales derechos se ven lesionados por un acto presuntamente
ilegítimo o por qué existiría seria amenaza de que ello suceda, a los efectos
de viabilizar la acción de amparo (cf. Fallos 323:1339).
Sin embargo, se ha advertido que, en tales
supuestos, el “caso” tiene una configuración típica diferente, circunstancia
que resulta esencial para decidir sobre la procedencia formal de tal tipo de
pretensiones (cf. Fallos 332:111).
Ello no importa, conforme lo expuesto por
la Excma. Cámara Nacional Electoral, “…exigir un daño personal y directo, ni
que la asociación sea titular de una relación jurídica sustancial para tener
legitimación procesal, ya que el ordenamiento jurídico le reconoce esa
legitimación no sólo cuando invoca su calidad de ‘afectada’, sino también, para
actuar en defensa de los intereses comunes del sector, cuando el éxito de la
pretensión reporta de algún modo, a aquellos en interés de quien se la formula,
[…] beneficio [o] ‘conveniencia […] de carácter colectivo […]’, en el
orden moral o material” (cf. JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, MARÍA, ‘La legitimación
del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma
constitucional de 1994 y la jurisprudencia’, LL 2003-B, 1333). Por lo tanto,
desconocerles la posibilidad de accionar en defensa de tales intereses,
‘equivaldría a negarles […] su misma razón de ser’ (Ibíd.)…” (Fallo cit.).
Nos enseña la doctrina, desde una óptica
más específica y en la práctica se ha aceptado, que los colegios profesionales
en general (de Abogados, Médicos, etc.) poseen legitimación para asumir la
defensa institucional de los intereses de sus colegiados, en especial en lo
tocante a las incumbencias profesionales (Morello, Augusto “Legitimación
procesal de los colegios profesionales, de las organizaciones de protección de
los consumidores y de defensa de los intereses difusos” J.A. 1981-I, págs. 704
y sigs.).
En tales condiciones, toda vez que la
pretensión formulada en la presente causa encuadra entre los propósitos de la
agrupación y que la acción también se promueve en defensa de un derecho de
incidencia colectiva, “categoría en la que cabe incluir a los nuevos derechos
incorporados […] [en] 1994” (cf. Fallos 325:524, dictamen del
Procurador General de la Nación), corresponde concluir que la agrupación Lista
3 “Gente De Derecho”, también en tal carácter, se encuentra legitimada para
plantear el amparo.
Que el artículo 3° bis de la Ley 24.937
incorporado por el artículo 4° de la Ley 26.855 cuestionada, establece en su
parte pertinente que “…Para elegir a los consejeros de la magistratura
representantes del ámbito académico y científico, de los jueces y de los
abogados de la matricula federal, las elecciones se realizarán en forma
conjunta y simultánea con las elecciones nacionales en las cuales se elija
presidente. La elección será por una lista de precandidatos postulados por
agrupaciones políticas nacionales que postulen fórmulas de precandidatos
presidenciales, mediante elecciones primarias abiertas, simultáneas y
obligatorias…”.
Además el artículo 18 de la norma
discutida sustituye el artículo 33 de la Ley 24.937 y sus modificatorias,
rezando en lo que aquí interesa que “…La oficialización de listas de candidatos
a consejeros del Consejo de la Magistratura para las elecciones primarias,
abiertas, simultáneas y obligatorias, y para las elecciones generales, podrá
hacerse en esta oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de
orden nacional…”.
En consecuencia, la norma atacada por la
actora, establece regulaciones que la excluyen en cuanto a la postulación de
candidatos para los cargos de consejeros del Consejo de la Magistratura en la
categoría Abogados de la Matrícula Federal, conforme lo dispuesto por el
artículo 114 de la Constitución Nacional, por lo que se considera demostrada en
la demanda la existencia de un “caso judicial” y de un perjuicio “inminente” en
los intereses de la actora.
VI. La acción de Amparo:
A efectos de analizar la procedencia de la
Acción de Amparo intentada, habrán de confrontarse las disposiciones
constitucionales y la normativa que aquí se cuestiona, a fin de verificar la
existencia en la legislación atacada, de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
que vulnere los derechos reconocidos en la Carta Magna, conforme exige el
artículo 1º de la Ley 16.986.
De conformidad a lo establecido en el
artículo 43 de la Constitución Nacional, toda persona puede interponer acción
expedita y rápida de amparo contra todo acto u omisión de autoridades públicas
o particulares, que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o
amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías
reconocidos por la Ley fundamental y en su caso, el juez puede declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
Sentado ello, se debe verificar que el
acto sea lesivo, que contenga un vicio palmariamente arbitrario e ilegal y que
no exista otro medio más idóneo frente al supuesto atropello.
La lesión, comprende el daño o perjuicio
de cualquier naturaleza, que implique la restricción o limitación de un derecho
consagrado en la Constitución Nacional.
Por ese motivo, se centrará básicamente en
dos actos emanados de uno de los poderes del Estado Nacional y que aquí se
cuestionan.
Por un lado, la Ley Nacional Nª 26.855,
que establece, entre otras cuestiones, el método de selección de las personas
que integrarán el Consejo de la Magistratura Nacional en representación de los
Jueces, Abogados y Académicos a través del voto popular y de listas propuestas
por los partidos políticos, y el número de integrantes del estamento de
académicos y científicos y su modo de selección.
De otro lado, el Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional Nº 577/2013 que convoca al electorado de la Nación
Argentina, a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias para el
día 11 de Agosto de 2013, para la elección de candidatos a Consejeros del
Consejo de la Magistratura. Asimismo, el mencionado decreto convoca también al
mismo electorado, para que el día 27 de Octubre elija Consejeros para integrar
dicho cuerpo.
El análisis a efectuarse, se realizará en
el marco de la Jurisprudencia, que establece: “La actual redacción del artículo
43 de la C.N., ha removido el obstáculo que presentaba el inciso d) del
artículo 2 de la Ley 16.986, habilitando, por vía de acción de amparo, la
declaración de inconstitucionalidad de la norma en la que se funde el acto de
omisión lesiva. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, aún antes de la
recepción constitucional de tal posibilidad sostuvo que ‘nadie puede sustraer
al Poder Judicial la atribución inalienable y la obligación de hacer respetar
la Constitución’ (CSJN, Outon, Carlos José y otros s/ recurso de amparo, Fallos
267:215), con lo cual los jueces deben en pos de restituir de inmediato los
derechos afectados, apelar a la vía sumarísima del amparo”, (Cámara Nacional en
lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, en Huarriz, Juan Carlos c/ EN –
Sec de Hacienda de EO s/ amparo Ley 16.986, 20/7/95).
Sentado ello, debe tenerse en cuenta que
de las normas citadas precedentemente, surge claro y manifiesto que el reclamo
formulado versa sobre un hecho actual y vigente al momento del dictado de la
presente sentencia, conforme lo exige el artículo 1 de la Ley 16.986, al
encontrarse en curso el cronograma electoral correspondiente a los
comicios convocados por el Poder Ejecutivo
Nacional, y próximos a operar importantes plazos de dicho cronograma (v. gr. el
día 12 de Junio del corriente año, vence el plazo para solicitar el
reconocimiento de alianzas electorales), por lo que no se advierte que los
accionantes dispongan de otro remedio más idóneo que el aquí planteado para
hacer valer sus pretensos derechos con la premura que el caso requiere.
En relación a la verificación de la
existencia del acto lesivo, su análisis será desarrollado en los Considerandos
que seguidamente se expondrán, estudiando la normativa en crisis y su
afectación a los principios y derechos consagrados en la Ley Suprema.
VII. Acerca del planteo de
inconstitucionalidad:
Con el objeto de dilucidar si las normas
cuestionadas se encuentran en colisión con la Constitución Nacional, y si
existe un perjuicio real concreto y actual en su aplicación, habrá de tenerse
en cuenta en primer término, que “la declaración de inconstitucionalidad de un
precepto de jerarquía legal constituye la mas delicada de las funciones
susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de
suma gravedad que debe ser considerado como ‘ultima ratio’ del orden jurídico
(CSJN 303:248, 1708 y 1776; 304:849, 892 y 1069; 307:531 y 1656), y su
ejercicio sólo se justifica frente a la comprobación de la existencia y
realidad de un menoscabo sustancial a la garantía invocada por el recurrente
(CSJN 303:397)…”, Fallo C.N.E. 1794/94.
Ello así, por cuanto la declaración de
inconstitucionalidad, constituye una opción de “última ratio” de carácter
extremo, que debe ser utilizada con criterio estricto, en virtud de la debida
consideración que se debe a una Ley sancionada por el órgano legislativo
nacional que se encuentra facultado constitucionalmente a tal fin y que ostenta
una presunción de legitimidad que no puede ceder sin un análisis exhaustivo de
las causales que motivan su pretensa invalidación.
En cuanto a la verificación de existencia
de caso concreto, nos recuerda la Jurisprudencia de la Excma. Cámara Nacional
Electoral:
“…dicho control se halla supeditado a la
existencia de ‘un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien
legítimamente lo invoca’ de modo de dar lugar a una causa judicial (cf. Fallos
322:528). Precisándose aun más esta cuestión, se explicó que resulta condición
para el examen judicial de constitucionalidad, que él ocurra como aspecto de un
litigio común y como medida tendiente a superar el obstáculo que deriva de las
leyes o actos impugnados para el reconocimiento del derecho invocado por el
litigante (cf. Fallos 313:594).” (Fallo CNE N° 3451/2005).
Las distintas argumentaciones efectuadas
en la demanda, son: a) Ausencia de Representación de los Jueces, Académicos y
Abogados; b) Alteración del Equilibrio; c) Elección mediante voto popular y d)
Afectación a la independencia de los jueces y abogados y del Poder Judicial.
Ello, en relación al artículo 114 de la
Constitución Nacional, que establece: “El Consejo de la Magistratura, regulado
por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la
administración del Poder Judicial. El Consejo será integrado periódicamente de
modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos
políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las
instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo,
por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que
indique la ley.”.
a) La Representación: En primer lugar,
corresponde analizar el instituto de la representación establecido en el
artículo 114 de la Constitución Nacional, su naturaleza, alcances y objetivos,
en consideración a la composición estamentaria que la norma constitucional le
asigna a al Consejo de la Magistratura.
La representación, constituye aquella
herramienta jurídica que prevé la posibilidad de que un acto jurídico sea
realizado por una
persona determinada, quien lo realiza en
nombre de otra persona o representado que le ha conferido determinada facultad.
Esta condición de relación horizontal,
establece un vínculo entre quien otorga la representación y el representante,
siendo el origen de la misma, el acto discrecional de la persona que decide
otorgar un mandato, y selecciona voluntariamente a otra persona quien lo va a
representar.
Es decir, y vale la pena precisarlo aunque
parezca una obviedad, que la persona que va a otorgar esa representación, es la
que decide y elige quien lo va a representar.
De la misma manera sucede, cuando una
persona otorga un mandato o poder a otra para actuar en su nombre y de una
determinada manera.
Expresado de una manera gráfica, podríamos
decir que el acto de representación, se configura cuando una persona “A” otorga
mandato a otra persona “B” para que lo represente o actúe en su nombre.
Ahora bien, ingresando al concreto caso de
autos, es posible advertir en la redacción de la Ley 26.855, la conformación de
un novedoso y extraño esquema de representación triangular, que incorpora un
nuevo protagonista -totalmente ajeno a la relación natural de la
representación-, de modo tal que “C” (conjunto de electores), elije a “B” (juez
y/o abogado y/o académico) para que represente a “A” (conjunto de Jueces y/o
abogados y/o académicos).
Esta desnaturalización del instituto,
provoca una severa colisión con la norma constitucional del artículo 114, que
refiere claramente a la representación de los jueces y abogados, al perderse la
condición vinculante que debe existir entre representante y representado, por
no existir relación directa entre quien eligió al representante (ciudadanos
electores) y los representados (ciudadanos jueces y/o abogados y/o académicos).
Sobre esta cuestión, resulta esclarecedor
y no deja lugar a dudas, el debate producido en la reunión de la Convención
Nacional Constituyente, Reunión de la Comisión de Coincidencias Básicas,
11/7/1994, en donde se expresó:
“…En cuanto al segundo punto, que refiere
al nombramiento de los jueces…
Sr. PRESIDENTE.- El señor convencional
Paixão le solicita una interrupción, ¿se la concede?
Sr. ZAFFARONI. –Sí, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE.- Para una interrupción
tiene la palabra el señor convencional Paixão.
Sr. PAIXÃO.- Advierto dos preocupaciones
en la exposición del señor Zaffaroni, una por la distribución de los diversos
grupos aquí mencionados, más allá de que uno de ellos no parece resultar
satisfactorio, y otra en orden a los nombramientos de los representantes del
Consejo de la Magistratura. Mi pregunta apunta a este segundo punto porque
donde dice “representantes de los jueces” no parece fácil interpretar que sea
otra cosa que la persona elegida por los propios jueces. Me gustaría escuchar
una reflexión sobre el tema por parte del convencional en uso de la palabra a los
efectos de aclararlo porque me parece está implicada en el Consejo de
representantes la elección de los jueces entre los jueces; y algo análogo
respecto de los abogados, la elección de los abogados entre los abogados.
Sr. ZAFFARONI.- Sí, correcto, en eso
estamos de acuerdo, pero habría que establecerlo porque en cuanto a los
representantes de los jueces podría decirse el día de mañana lo siguiente “…
tres representantes de la Corte Suprema, tres de los camaristas, tres de la
Primera Instancia…” y se recorportativiza la cosa sobre todos los
representantes de todas las instancias.
Sr. PAIXÃO.- Simplemente quiero señalar
que a mi juicio una regla como esa estaría desinterpretando la cláusula aquí
interpretada.
Sr. AUYERO.- El señor convencional Paixão
ha hecho una apreciación que encuentra, de alguna manera, coincidencias con
expresiones anteriormente vertidas. Nos interesa saber si la opinión del
convencional Paixão es la opinión de los autores del Pacto o núcleo, porque
esto, aun dicho en comisión serviría el día de mañana para una interpretación
auténtica de su espíritu.
Sr. PAIXÃO.- Esta fue la interpretación
con que fue insertado en el proyecto que ahora estamos considerando y si vamos
más atrás, si vamos al Pacto que dio motivo a la ley, en ese texto también fue
empleado con este espíritu. Puedo hacer un relato histórico con las
interpretaciones de terceros. La historia es esta (…)
Sr. ARIAS.- Recogiendo las manifestaciones
del doctor Paixão, yo iba a proponer incluir “elegido por voto directo” a
continuación de la mención de los jueces de todas las instancias.
Sr. ZAFFARONI.- Mi observación atiende,
señor Presidente, a subrayar que dado todos los antecedentes de que disponemos
y dado lo delicado de la materia, entiendo, que tenemos que ser más cuidadosos
en poner todas las características de precisión. Obviamente que entiendo que el
espíritu que habla de representantes de los jueces tiene que ser
horizontalizador, pero todos los antecedentes nos señala que se han desvirtuado
por vía de interpretación”.
Idéntico análisis corresponde realizar
respecto del sistema de selección de los representantes del ámbito académico y
científico, debiendo destacarse que la Ley 24.937, preveía que los mismos
fueran electos por el Consejo Interuniversitario Nacional, de entre los
profesores titulares de cátedra de facultades de derecho nacionales y personas
acreedoras de menciones especiales del ámbito científico.
Mediante la reforma propuesta en la Ley
26.855, se establece su selección mediante el voto popular.
Con la modificación cuestionada no solo se
altera el principio de representación sino también se afecta el principio de
razonabilidad, en clara contradicción al artículo 28 de la Constitución
Nacional, que establece que los principios, garantías y derechos reconocidos,
no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Ello así, por cuanto la nueva norma no
solo impide a los académicos y científicos elegir entre sus pares a quienes los
van a representar, sino que también elimina cualquier sustento cualitativo que
pudiera haber en el proceso de selección respecto a la calidad o excelencia
educativa y profesional del candidato, reemplazándolo por un requisito tan
amplio y generalizado en su enunciación (amplia y reconocida trayectoria), que
resulta por un lado de imposible control para la mayoría de los electores y por
otra parte de valoración subjetiva.
Sobre esta cuestión, se ha expresado:
“…Para aproximarnos al sentido del ‘equilibrio’ y superar la ambigüedad del
texto constitucional debemos asimismo entender que el equilibrio no depende
solamente del número de representantes de cada sector, sino además, de quién es
el designante de ellos. Si a las personas del ámbito científico y académico las
nombrara el congreso o el poder ejecutivo, el equilibrio quedaría perturbado,
cosa que no ocurriría si la designación proviniera de las universidades o de
las academias nacionales…”, Germán Bidart Campos, Manual de la Constitución
Reformada, Ed. Ediar, 1997.
b) El Equilibrio: Corresponde analizar
aquí, si se encuentra configurada la condición de equilibrio establecida en el
artículo 114 de la Constitución Nacional.
De la lectura de la norma citada, se
desprende claramente que la intención del Constituyente ha sido la de
establecer una situación de armonía funcional entre los distintos estamentos
que componen el Consejo de la Magistratura de la Nación, para lograr una
relación compensada entre sus integrantes.
Ello encuentra razonable justificación, en
atención a la complejidad y relevancia de las atribuciones que les son propias,
entre ellas seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las
magistraturas inferiores, emitir propuestas en ternas vinculantes para el
nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores, administrar los
recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de
justicia, ejercer facultades disciplinarias sobre
magistrados, decidir la apertura del
procedimiento de remoción de magistrados y en su caso ordenar la suspensión.
Si se admitiera el predominio de un
determinado sector, por el modo de elección previsto, sin la existencia de la
necesaria capacidad de control de los otros estamentos, ante cada decisión a
adoptar, el Consejo podría sufrir influencias indeseables (políticas,
sectoriales, económicas), que desnaturalizarían al instituto.
Jueces, Abogados, Académicos, Legisladores
y Funcionarios del Poder Ejecutivo, tienen características tan disímiles en
cuanto al ámbito de su actuación, y provienen de un origen tan diferenciado
cada uno de ellos en cuanto a su formación y funciones, que resulta necesario
su nivelación cuantitativa a fin de permitir un funcionamiento armónico que
cumpla con el requisito de equilibrio establecido en la Carta Magna, para así
poder realizar eficazmente el rol que le ha otorgado la Ley Suprema.
Esta condición de equilibrio, debe
asimilarse a la que surge del sistema republicano de gobierno, siendo uno de
sus pilares fundamentales la división de poderes en el Estado, de la cual
emerge el trípode fundamental “Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder
Judicial”, en el que se sustentan las democracias de las naciones civilizadas.
Esta separación de atribuciones, funciona
como un sistema de contrapesos con el objeto de evitar que alguno de los
poderes tenga preponderancia por sobre los otros. En esa compleja
interrelación, se dividen las funciones del Estado y los Poderes se controlan
entre sí, en lo que constituye la esencia de la República, a fin de evitar que
alguno de ellos avance sobre las libertades individuales del ciudadano.
El texto del artículo 114 de la
Constitución Nacional, exige la existencia de equilibro entre la representación
de órganos políticos, de los jueces y abogados. Asimismo prevé, como otro
protagonista de la interrelación, la incorporación de personas del ámbito
académico.
El número de integrantes asignado a este
último grupo (seis), desnaturaliza la proporcionalidad establecida en la
constitución nacional, otorgando preponderancia a un estamento determinado
frente a los demás.
No obsta a ello, la circunstancia de que
la incorporación de los académicos se encuentre en el artículo citado en el
mismo párrafo pero en una oración separada a la que menciona la palabra
equilibrio, toda vez que la norma analizada indica claramente que el estamento
académicos integrará el Consejo, de lo cual se desprende que se encuentra
también comprendido en la condición de equilibrio ya citada.
Si sumamos a ello, la circunstancia de que
los intergrantes de dicho estamento pasarán a ser elegidos mediante el voto
popular, en listas de candidatos propuestas por los partidos políticos, la
desnaturalización del cuerpo se acentúa no sólo por la variación del número de
miembros de uno de sus estamentos integrantes, sino por el origen político
partidario de los mismos.
Como señala Humberto Quiroga Lavié, en su
obra Constitución de la Nación Argentina Comentada, Ed. Zavalía, 1996, “…Si lo
que busca la Constitución es el equilibrio en el funcionamiento del Consejo, no
puede ser que ello se rompa a partir de una integración desigualitaria del sector
científico y académico. Es cierto que todo esto quedará a criterio político del
Congreso. Pero lo que no puede quedar a criterio político del Congreso es
potenciar a uno de los tres primeros sectores en desmedro de los demás. Si la
idea es potenciar al sector político sobre los jueces y los abogados, ello será
inconstitucional. Si la idea es que los magistrados y los abogados formen un
solo sector para confrontar con los políticos, ello también es contrario a la
directiva de la Constitución…”.
c) La Elección Popular y Partidaria: No se
han encontrado a nivel local ni a nivel latinoamericano, antecedentes respecto
de la elección de los miembros del Consejo de la Magistratura a través del voto
popular.
Menos aún, que dicha elección popular para
elegir a las personas encargadas de integrar los Consejos en representación de
los
Jueces, sean realizadas a través de listas
de candidatos propuestas por los partidos políticos.
De los países de la región, tienen Consejo
de la Magistratura: Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Perú.
Sólo a título ilustrativo, corresponde
destacar que en Brasil, los miembros del Consejo de la Magistratura son
seleccionados por el Tribunal Superior de Justicia.
En Colombia, donde el Consejo se encuentra
dividido en dos salas, a los miembros de la primer sala los eligen la Corte
Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. A los
miembros de la segunda sala, los eligen el Congreso Nacional, de entre ternas
enviadas por el Poder Ejecutivo.
En El Salvador, son elegidos por la
Asamblea Legislativa, por mayoría calificada, de ternas presentadas por los
entes representados.
En Paraguay, lo integran el Presidente de
la Corte Suprema, un representante del Poder Ejecutivo, un Senador, un
Diputado, dos abogados, un profesor de Derecho de la Universidad Nacional y un
Profesor de Derecho de las universidades privadas. En Perú, lo integran un
representante de la Corte Suprema, un representante del Ministerio Público, un
abogado, un profesor de Derecho de la universidad nacional, un profesor de
derecho de las universidades privadas y 2 representantes de otras asociaciones
profesionales.
También, son escasos los antecedentes
mundiales en lo que hace a elección popular de Jueces.
Si bien la elección de los magistrados por
intermedio del voto popular no es una cuestión que se analice en las presentes
actuaciones, resulta interesante su consideración por analogía, y por ser tanto
la Judicatura como el Consejo de la Magistratura, partes integrantes del Poder
Judicial. Recuérdese que el artículo 1º de la Ley 24.937, establece que “El
Consejo de la Magistratura es un órgano permanente del Poder Judicial de la
Nación”, premisa ratificada en la redacción del art. 1de la Ley 26.855.
Así, observamos que en la mayoría de los
casos en donde se elijen a los jueces por este procedimiento, el comicio se
realiza para seleccionar magistrados que no pertenecen a la órbita de la
Justicia Federal, utilizándose esta opción para el caso de jueces locales o
provinciales donde la selección se realiza en comicios sin intervención de los
partidos políticos.
La excepción más conocida, la constituye
Suiza, en donde en algunos estados se realiza la selección de jueces de forma
directa, y solamente a nivel cantonal.
Más cerca de nuestro territorio,
recientemente la República de Bolivia a raíz de la reforma constitucional
realizada en el año 2009, ha implementado por primera vez en el año
2011 este tipo de selección, en donde se instituyó la elección popular de
jueces, pero utilizando un mecanismo que exige que los candidatos deben ser
previamente aprobados por la Asamblea Legislativa Nacional.
Este antecedente es tan reciente, que
resulta imposible su evaluación.
Si bien la escasez de antecedentes en el
derecho comparado no implica en sí misma la inconstitucionalidad de la norma,
nos indica claramente que la amplia mayoría de las Naciones ha optado, con la
sabiduría que otorgan varios siglos de desarrollo institucional, por separar el
proceso de selección de Magistrados de las contingencias de la vida política, a
fin de que los Jueces no queden involucrados en las disputas que provocan los
intereses de determinados sectores políticos.
Por eso, la mayoría de las Naciones han
derivado por carriles diferentes los avatares del proceso de selección de
Magistrados y de las candidaturas políticas.
En ese mismo orden de ideas, observamos
que el Estatuto Universal del Juez (Aprobado por la Asociación Internacional de
Jueces), establece en su artículo 2º: “La independencia del juez debe estar
garantizada por una ley específica, que le asegure una independencia
real y efectiva con respecto a los demás
poderes del Estado. El juez, como depositario de la autoridad judicial, deberá
poder ejercer sus funciones con total independencia respecto a todas las
fuerzas sociales, económicas y políticas, e independientemente de los demás
jueces y de la administración de justicia.”.
Conteste con ello, el Estatuto del Juez
Iberoamericano, expresa: “Los otros poderes del estado, y en general, todas las
autoridades, instituciones y organismos nacionales o internacionales, así como
los diferentes grupos y organizaciones sociales, económicos y políticos, deben
respectar y hacer efectiva la independencia de la judicatura”.
Obligar la vinculación de los estamentos
que no corresponden a los órganos políticos con las agrupaciones partidarias,
implica someterlos a la influencia de los intereses políticos circunstanciales
de los partidos que los postulan.
Sirve citar como ejemplo, la expresa
disposición establecida en la Constitución de la República de España, que en su
artículo 127, manda: “1. Los Jueces y Magistrados así como los Fiscales,
mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni
pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La ley establecerá el sistema y
modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales. 2.
La ley establecerá el régimen de incompatibilidades de los miembros del poder
judicial, que deberá asegurar la total independencia de los mismos.”
Como sostiene la doctrina, “La más
llamativa particularidad de la justicia española radica en la severa regla de
incompatibilidad respecto de las normas jurídicas comprendidas en la
Constitución. (…) La mayoría de los estados hace esfuerzos para asegurar el
nombramiento de jueces frente a la influencia política partidaria. (Italia,
España)”, Fuente: Axel Tschentscher, Las Razones de la Producción del Derecho.
Departamento de Publicaciones – Facultad de Derecho – UBA.
“Por ello resulta necesario desvincular de
los partidos políticos a los candidatos a jueces pues de lo contrario estos
últimos perderían la ansiada imparcialidad e independencia respecto de aquellos
a quienes deben limitar y controlar. El sistema de elecciones judiciales “no
partidarias” se impone en los EEUU (…) estando prohibido el apoyo de los
partidos políticos a candidatura judicial alguna.”, Elección de los Jueces de
la Corte Suprema por el voto directo del pueblo (Mediante Elecciones no
partidarias), Ignacio Posse Molina, publicado en LA LEY tomo 2003-C-pág. 1376
de Argentina y en LA LEY–Revista Jurídica Paraguaya– de Agosto de 2003, año 26,
Nº 7, pág. 825-doctrina extranjera).
Resulta oportuno recordar aquí, lo
expresado por el Convencional Constituyente Dr. César Arias, en Reunión de la
Comisión de Coincidencias Básicas, el 11/7/1994, compilado en Obra de la
Convención Nacional Constituyente, 1994, cuando sostuvo: “Si por el contrario
nos manejamos a través de los partidos políticos con representación en el
Parlamento surge el tema de la distribución de los cupos, es decir, el manejo
del Poder Judicial como instrumento de reparto y compensaciones entre los
partidos dominantes”.
Refiere la doctrina: “Estamos pues ante un
equilibrio institucional para el mejor funcionamiento del poder judicial (…)
ese mismo equilibrio impide que por el número y/o el modo de designación de las
representaciones políticas la integración y el ejercicio de las competencias
del consejo queden a merced del predominio del ejecutivo, del congreso, o de los
partidos políticos…”, Germán Bidart Campos, Manual de la Constitución
Reformada, Ed. Ediar, 1997.
Debe considerarse además que al haberse
igualado el procedimiento de selección de todos los miembros del Consejo de la
Magistratura, independientemente del estamento al que correspondan,
sometiéndolo a un mismo proceso electoral en simultáneo con otras categorías de
cargos que se seleccionan mediante el voto popular, se desvirtúa también la
diferenciación que hace a la representación de cada uno de los estamentos
establecida en el artículo 114 de la Constitución Nacional, en cuanto adjudica
el origen en la elección popular, solo a los representantes de los órganos
políticos.
De la manera propuesta, se eliminan los
procedimientos específicos que debe tener el proceso de selección de cada
estamento, prescindiendo de la particularidad propia que tiene dicho método en
cada uno de ellos, unificando todas las categorías en una misma boleta, todos
los actos electorales en una misma oportunidad, y la selección de todos los
integrantes efectuada entre el mismo cuerpo de electores, subsistiendo
únicamente como rasgo distintivo, los requisitos formales para postularse en
cada categoría, lo que altera la condición de equilibrio establecida en la
norma constitucional, ya que la sola diferenciación de estos requisitos
formales, no determina representación alguna a un estamento.
En el marco propuesto por la norma
cuestionada, no puede establecerse que cada candidato represente al estamento
al que pertenece, ya que su mandato no se originará en la votación de sus pares
-que constituye la auténtica representación-, ni en su calidad de
representantes de los jueces o abogados, sino en la preselección de los
partidos políticos que los postulan y en el voto del electorado nacional en su
conjunto.
De esta manera, se transformarán en
candidatos electos por la voluntad popular (no por el conjunto de jueces y
abogados a los que deben representar) y en candidatos de los partidos
políticos, al haber quedado descartada la participación directa de los
representados.
d) La Independencia:
Hemos analizado hasta aquí, la
concurrencia de los tres factores que hacen a la esencia de la cuestión
constitucional planteada en las presentes actuaciones: representación,
equilibrio y elección Popular.
Del análisis efectuado precedentemente,
surge manifiesto que la Ley 26.855,
ha desarticulado la estructura
medular que sostiene el esquema diseñado en el artículo 114 de la Constitución
Nacional, afectando y comprometiendo seriamente el principio de independencia
que debe regir la actuación del Poder Judicial y de sus integrantes.
En el sistema Republicano de Gobierno, el
Poder Judicial resulta ser el último recurso de los ciudadanos frente a un
eventual avance del estado en la restricción de derechos individuales.
El Poder Judicial, amén de dirimir
conflictos, debe proteger a los ciudadanos de las posibles arbitrariedades del
poder.
El requisito de la independencia, requiere
así, que los tribunales sean autónomos de otras ramas del gobierno y que estén
libres de influencias, amenazas o interferencias de cualquier origen, sector o
razón.
Más aún, de los propios poderes del estado
a los que debe limitar y controlar.
El mismo artículo 114 de la Constitución
Nacional, establece como atribución del Consejo de la Magistratura, la de
dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos
aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces.
Por ello, el solo hecho de pensar en
Jueces cuyos nombres figuren en boletas electorales encabezadas con el nombre
de un partido político, le quita a esos Magistrados todo atisbo de
independencia o imparcialidad, permitiendo abrigar fundadas sospechas en
relación a su futura actuación en los posibles casos en que esa entidad
política o sus integrantes pudieran tener intereses.
Sumado a ello, e imaginando una hipótesis
posible, si la entidad política que lo postuló se encuentra en el ejercicio del
Poder Ejecutivo y tiene mayoría en el Congreso de la Nación; y más aún, si
además ese grupo político tiene también mayoría en el Consejo de la
Magistratura, se verificaría la existencia de una acumulación de poder tal, que
le permitiría sin mayor dificultad, articular los mecanismos necesarios para
ejercer facultades disciplinarias o decidir la apertura del procedimiento de
remoción de ese magistrado, cuando el mismo dictara sentencias desfavorables a
los intereses partidarios que lo postularon.
De acuerdo a lo establecido en la Ley
26.571, en el procedimiento de selección de candidatos establecido para las
elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, todo el proceso de
postulación de precandidatos se efectúa ante las Juntas Electorales de los
partidos políticos, lo cual producirá el poco deseable efecto de obligar a los
candidatos jueces a deambular por las sedes partidarias a efectos de
controlar todas las circunstancias
relacionadas con sus candidaturas, y luego a ser protagonistas de campañas
electorales y participar en actividades proselitistas, lo que resulta
totalmente incompatible con la necesaria independencia política que debe
demostrar todo Magistrado.
Amén de ello, se advierte que en todo ese
proceso electoral de selección de representantes de los jueces, controlado por
las Juntas Electorales partidarias, el cuerpo de electores de Jueces no tiene
ninguna participación.
De esta manera, los Magistrados, podrían
encontrarse comprometidos con los intereses políticos que apoyaron su
candidatura, situación que a efectos de ser evitada, ha sido contemplada en la
Ley 23.298, Orgánica de los Partidos Políticos, que prevé en su artículo 24:
“No pueden ser afiliados (…) d) Los magistrados del Poder Judicial nacional,
provincial y tribunales de faltas municipales.”.
Y el artículo 33 de la norma citada,
dispone: “ No podrán ser candidatos en elecciones primarias ni candidatos en
elecciones generales a cargos públicos electivos nacionales, ni designados para
ejercer cargos partidarios: (…) d) Los magistrados y funcionarios permanentes
del Poder Judicial nacional, provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y tribunales de faltas municipales…”.
En la misma inteligencia, el decreto
1285/58, establece: “Es incompatible la magistratura judicial con la actividad
política”, y el Reglamento para la Justicia Nacional, dispone en su art. 8: Los
magistrados, funcionarios y empleados deberán observar una conducta
irreprochable. Especialmente están obligados a: … e) No podrán estar afiliados
a partidos o agrupaciones políticas, ni actuar en política…”.
Se evidencia allí que tanto las normas
electorales específicas que regulan la materia, como la reglamentación que
organiza el funcionamiento del Poder Judicial, han tenido como objetivo común
desde antigua data, el de velar por la independencia de los jueces, procurando
evitar su participación en la política partidaria.
En relación a la cuestión planteada por el
Sr. Representante del Estado Nacional, en cuanto explica que la reforma
introducida por la Ley 26.855 intenta evitar la corporativización del poder
judicial, cabe destacar que no se ha podido explicar en que consiste ese
fenómeno, que efectos produciría y como afectaría la independencia de los
jueces, no mencionándose ni siquiera un caso concreto que pueda ser prueba de
la existencia de dicho extremo.
La mejor salvaguarda que tiene una nación
para asegurar un poder judicial independiente, y la única forma de mejorar la
administración de justicia, es la selección de cada vez mejores jueces.
Y decir mejores jueces es decir jueces más
morales, jueces más honestos, jueces más formados, jueces más comprometidos en
la defensa de los derechos humanos y menos comprometidos con los intereses
partidarios, particulares o sectoriales. En definitiva, jueces más justos.
El ejercicio de la Magistratura resulta un
honor que debe ser ejercido con la más alta responsabilidad que la envergadura
de la función implica, y obliga a desempeñarse sin perder de vista en ningún
momento, que su principal fuente de inspiración la constituye el deber de
respeto y fidelidad a la Constitución Nacional, sobre la cual se ha prestado
juramento al asumir la función.
Por eso, y en consideración al mayoritario
número de magistrados que realizan su labor con el decoro y la dignidad propia
de su cargo, no resulta admisible generar dudas respecto al funcionamiento de
uno de los Poderes del Estado esparciendo un manto de sospecha generalizado
sobre su actuación, debiendo articularse en cada caso en particular, los
mecanismos disciplinarios que correspondan.
Asimismo, y sobre la Independencia del
Poder Judicial, se han expresado reiteradamente los organismos internacionales.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha
establecido que cuando se examina la independencia de un Tribunal debe tenerse
en cuenta, inter alia, la forma de designación de sus integrantes y su mandato,
la existencia de salvaguardias contra presiones externas y la cuestión de si
tiene apariencia de independiente.
La Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, en su Resolución N° 2003/43, sobre “La independencia e
imparcialidad del poder judicial, los jurados y asesores y la independencia de
los abogados”, se expresó: “Convencida de que la existencia de un poder
judicial independiente e imparcial y la independencia de los abogados es
condición previa y esencial para proteger los derechos humanos y garantizar que
no haya discriminación en la administración de justicia. (…) Reconociendo la
importancia del papel que desempeñan las organizaciones no gubernamentales, los
colegios de abogados y las asociaciones profesionales de jueces en la defensa
de los principios de la independencia de los abogados y magistrados”
La Asamblea General de las Naciones
Unidas, en su Quincuagésimo periodo de sesiones, resolución A/RES/50/181, se
expresó “.Reconociendo que el imperio del derecho y la adecuada administración
de justicia son elementos importantes para un desarrollo económico y social
sostenible y cumplen un papel central en la promoción y protección de los
derechos humanos (…) que a administración de justicia, incluidos los organismos
encargados de hacer cumplir la ley y del enjuiciamiento y, en particular, un
poder judicial y un colegio de abogados independientes, en plena conformidad
con las normas contenidas en los instrumentos internacionales de derechos
humanos, son esenciales para la plena realización de los derechos humanos sin
discriminación alguna y resultan indispensables para los procesos de
democratización y el desarrollo sostenible”.
La Comisión Internacional de Juristas, en
su obra “Principios Internacionales sobre la Independencia y Responsabilidad de
Jueces, Abogados y Fiscales, señaló: “La existencia de Tribunales
independientes e imparciales constituye el núcleo central de un sistema
judicial garante de los derechos humanos en plena conformidad con el derecho
internacional de los derechos humanos. La constitución, las leyes y las
políticas de un país deben asegurar que el sistema judicial sea verdaderamente
independiente de los demás poderes del estado (…)”.
El comité de Derechos Humanos adoptó en
repetidas ocasiones la opinión de que el derecho a un tribunal independiente e
imparcial es un derecho absoluto que no admite excepciones (comité de Derechos
Humanos, Dictamen del 28 de Octubre de 1992 – Comunicación 263/1987). (…).
Un estado violaría sus obligaciones
internacionales si el poder judicial no fuera un poder independiente. Por
consiguiente, en este contexto, la independencia se refiere tanto a un juez
individual como al poder judicial en su conjunto (…) Los principios
fundamentales de la independencia y la imparcialidad de la justicia … son
principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas en el
sentido del inciso c) del párrafo 1 del Artículo 38 del estatuto de la Corte
Internacional de Justicia… …La independencia institucional está relacionada con
varios temas. En esta materia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
ha aclarado que …el requisito de independencia … requiere que los tribunales
sean autónomos de otras ramas de gobierno, estén libres de influencias,
amenazas o interferencias de cualquier origen o por cualquier razón … El Comité
de Derechos humanos ha examinado una serie de condiciones que se requieren para
garantizar la independencia institucional. Por ejemplo, señaló que los atrasos
en el pago de salarios y la falta de una adecuada seguridad de la permanencia
en el cargo de los jueces, tienen un efecto adverso en la independencia del
sistema judicial. El Comité ha considerado, que la falta de un mecanismo
independiente encargado del nombramiento y la disciplina de los jueces, limita
la independencia del poder judicial (Observaciones Finales del Comité de
Derechos Humanos, Documento de la ONU CCPR/C/79/add.118, parr. 14.
Recordando las importantes funciones que
corresponden al Consejo de la Magistratura de la Nación, y resaltando que las
mismas resultan de la mayor relevancia institucional, cabe imaginar que si se
estableciera la selección de sus miembros a través de listas de candidatos
propuestas por los partidos políticos, no sería descabellado pensar que
ese cuerpo se transformará en un órgano
politizado por las influencias partidarias, con la falta de independencia y el
descrédito ante la sociedad que ello implica, generando un gravísimo perjuicio
a los ciudadanos que ven a la Justicia, -Justicia independiente e imparcial-,
como su último recurso frente a los abusos de poder.
“El Consejo exige independencia, y no la
tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o
partidariamente para subordinar el poder judicial a los poderes políticos”,
Germán Bidart Campos, op. Cit.
“cuando la Constitución y una ley del
Congreso están en conflicto, la Constitución debe regir el caso a que ambas se
refieren’ (Fallos: 32:120). Tal atribución encontró fundamento en un principio
fundacional del orden constitucional argentino que consiste en reconocer la
supremacía de la Constitución Nacional (artículo 31), pues como expresaba
Sánchez Viamonte ‘no existe ningún argumento válido para que un juez deje de
aplicar en primer término la Constitución Nacional’ (Juicio de amparo, en
Enciclopedia Jurídica Omeba, t. XVII, pág. 197, citado en Fallos: 321:3620).
(C.S.J.N. R.401 XLIII. “Rodriguez Pereyra, Jorge Luis y otra c/ Ejército
Argentino s/ daños y perjuicios”, 27 de noviembre de 2012).
Del análisis efectuado precedentemente, se
advierte que la norma sancionada por el Congreso de la Nación (ley 26.855 en
sus artículos 2, 4, 18 y 30) y la disposición dictada por el Poder Ejecutivo
Nacional (Decreto 577/2013), en lo que a la forma de selección de los
candidatos a integrar el Consejo de la Magistratura se refiere, no han podido
captar ni el espíritu que emana del artículo 114 de la Constitución Nacional,
surgido de la Convención Nacional Constituyente del año 1994, ni han podido
efectuar una interpretación literal de su texto ni de su naturaleza jurídica.
En virtud de ello, se verifica en legislación
examinada, la existencia de una colisión efectiva con la Carta Magna, al verse
alterada de manera sustancial la conformación de un cuerpo esencial para el
funcionamiento de uno de los tres poderes del estado, que fue concebido y vio
su génesis como factor determinante en la defensa de los principios de
independencia e imparcialidad de la Magistratura.
Las normas que han sido materia de
análisis, resultan violatoria del principio de división de poderes por afectar,
tanto la independencia e imparcialidad de los miembros del Consejo de la
Magistratura que fueran electos bajo su imperio, como así también el equilibro
que debe regir el funcionamiento de dicho cuerpo, lo que las transforma en
normas contrarias a la forma republicana de gobierno adoptada en el art. 1 de
la Constitución Nacional, y al deber de ‘afianzar la justicia’ que nos legaran
los constituyentes de 1853 en el preámbulo de la Ley Suprema.
Por ello, y en el marco de
inconstitucionalidad señalado precedentemente, resulta inviable la realización
de los comicios previstos y convocados por la normativa en cuestión, por lo que
resulta inoficioso pronunciarse sobre la cuestión relativa a la adhesión de
boletas electorales.
Por otra parte y encontrándose las
presentes actuaciones en condiciones de resolverse respecto del fondo de la
cuestión planteada, este Tribunal no habrá de expedirse respecto de la medida
cautelar solicitada.
Por todo lo expuesto, es que corresponde y
así RESUELVO: I) DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTS. 2, 4, 18 Y 30 DE
LA LEY 26.855.
II) DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL
DECRETO DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL Nº 577/2013.
III) EN CONSECUENCIA, HACER SABER QUE
QUEDA SIN EFECTO JURÍDICO LA CONVOCATORIA ELECTORAL PREVISTA PARA LA ELECCIÓN
DE MIEMBROS DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA EN EL ARTÍCULO 30
DE LA LEY 26.855 Y LA FORMULADA EN EL
DECRETO P.E.N. Nº 577/2013.
IV) NOTIFÍQUESE A LAS PARTES Y AL SR.
FISCAL.
V) PÓNGASE EN CONOCIMIENTO DE LA EXCMA.
CÁMARA NACIONAL ELECTORAL, Y DE LOS SRES. JUECES FEDERALES CON COMPETENCIA ELECTORAL
EN LOS RESTANTES DISTRITOS ELECTORALES DEL PAÍS Y DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
RECONOCIDOS EN EL ORDEN NACIONAL.
Fdo. Maria Servini de Cubria
Juez Federal
Ante mí:Martin Rosendo Segui
Secretario Electoral
Se libraron cédulas.
Se libró oficio a la CNE.
Se libraron oficios a los distritos.
Conste.
Se notificó el Sr. Fiscal. Conste.
——————————————————————-
El dictamen previo de la Procuradora
General ante la Corte puede leerse aquí.
——————————————————————-
Vamos al fallo de la Corte:
Rizzo, Jorge Gabriel (apoderado Lista 3
Gente de Derecho) s/ acción de amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional, ley 26.855,
medida cautelar {Expte. N° 3034/13).
Buenos Aires
Vistos los autos: “Rizzo, Jorge
Gabriel (apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/ acción de amparo c/ Poder
Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. N° 3034/13}”.
Considerando:
I°) Que contra la sentencia del Juzgado
Nacional de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal que declaró
la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18 y 30 de la ley 26.855 y del
decreto del Poder Ejecutivo n° 577/2013 y dejó sin efecto jurídico la
convocatoria electoral prevista para la elección de miembros del Consejo de la
Magistratura, el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario por salto de
instancia -en los términos del articulo 257 bis del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación- que fue declarado admisible por este Tribunal.
2°) Que el recurrente considera infundada
y arbitraria la admisión de la acción de amparo por no advertirse la presencia
de caso; entiende que el actor carece de legitimación por no haber acreditado
un perjuicio concreto y actual y se agravia de la interpretación que la jueza
efectuó respecto de conceptos vinculados con la composición y el modo de
selección de los miembros del Consejo de la Magistratura, tales como representación,
equilibrio, elección popular y partidaria, e independencia judicial.
3°) Que el amparo es un proceso
excepcional, utilizable en las delicadas y extremas situaciones en las que por
carencia de otras vias legales aptas peligra la salvaguarda de derechos
fundamentales. En el sub examine se encuentran reunidos los recaudos que
determinan su admisibilidad porque, ante la inminencia del vencimiento de los
plazos establecidos en el calendario electoral, las vias procesales ordinarias
resultan ineficaces para remediar en forma oportuna la afectación de los
derechos invocados por el actor.
En consecuencia, corresponde desestimar el
agravio referido a la improcedencia del remedio procesal elegido por el actor.
4°) Que tampoco corresponde hacer lugar a
los agravios vinculados con la falta de legitimación activa. En efecto, esta
Corte ha sostenido que el Poder Judicial de la Nación solo interviene en el
conocimiento y decisión de “causas” (articulo 116 de la Constitución
Nacional) y que la legitimación procesal constituye un presupuesto necesario
para que exista causa o controversia (Fallos: 326:2998 y 3007, entre otros).
En este sentido, el actor invoca el
carácter de apoderado de una agrupación integrada por abogados de la matricula
federal que participa en los procesos de elección de los representantes de ese
estamento técnico en el Consejo de la Magistratura. Señala que las
disposiciones de la ley 26.855, además de establecer un sistema de selección de
representantes que no respeta lo establecido en el articulo 114 de la
Constitución Nacional, impone requisitos para la participación en los comicios
a celebrarse que proscriben a la agrupación.
De manera que se encuentra acreditada la
existencia de un interés “concreto”, “directo” e
“inmediato” de su parte en obtener la declaración de
inconstitucionalidad de las disposiciones.
5°) Que habida cuenta de la naturaleza
federal de las normas en cuestión y de la trascendencia del caso a resolver
esta Corte Suprema no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos
de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaración sobre
los puntos disputados, lo que implicará examinar temas que se encuentran
inescindiblemente vinculados a ellas (Fallos: 330:3836, 3471, 2180; 329:4206).
6°) Que en primer término es necesario
recordar que de acuerdo a la forma republicana y representativa de gobierno que
establece nuestra Constitución (artículos Io y 22), el poder se divide en tres
departamentos con diferentes funciones y formas de elección pero cuya legitimidad
democrática es idéntica.
La actuación de los tres poderes del
Estado Nacional encuentra como límite el respeto al proyecto de república
democrática que establece la Constitución Federal (artículos 1°, 31 y 36). Los
mandatos de su texto han sido establecidos por el poder constituyente del
pueblo, y por esa razón condicionan la actividad de los poderes constituidos.
El obrar del Estado debe entonces estar dirigido al más amplio acatamiento de
los principios, declaraciones, derechos y garantías reconocidos en el pacto
fundacional de los argentinos.
7°) Que asimismo cabe señalar que es
principio de nuestro ordenamiento constitucional que ningún poder puede
arrogarse mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente
(Fallos: 137:47, entre otros). La regla según la cual es inválido privar a
alguien de lo que la ley no prohibe, ha sido consagrada en beneficio de los
particulares (artículo 19 de la Constitución Nacional), no de los poderes
públicos. Éstos, para actuar legítimamente, requieren de una norma de
habilitación (Fallos: 32:120, entre otros).
8°) Que sobre esas bases, y con sustento
en las previsiones constitucionales que establecen la supremacía de la
Constitución Nacional y la función que le corresponde a los jueces (artículos
31, 116 y 117), desde 1888 hasta la actualidad se ha sostenido “…que es
elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el
deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los
casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la
Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse
de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella, constituyendo esta
atribución moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del poder
judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido
asegurar los derechos consignados en la Constitución, contra los abusos
posibles e involuntarios de los poderes públicos” (Fallos : 33 :162).
9°) Que para defender esta supremacía, el
Tribunal ha declarado a lo largo de su historia -y más allá de los votos
individuales de sus miembros-, la inconstitucionalidad de normas que, aun
cuando provenían del órgano legislativo que representa la voluntad popular,
resultaban contrarias a la Constitución Nacional o tratados internacionales y
afectaban derechos de las persona
Solo a modo de ejemplo, puede mencionarse
que la Corte Suprema estableció la inconstitucionalidad de: las leyes de
Obediencia Debida y de Punto Final que impedían juzgar las graves violaciones a
los derechos humanos cometidas durante la última dictadura militar
(“Simón”, Fallos: 328:2056); la ley de Matrimonio Civil que, al
impedir a las personas divorciadas volver a casarse, limitaba la autonomía individual
(“Sejean”, Fallos: 308:2268); las normas del Código Procesal Penal de
la Nación en cuanto desconocían las facultades acusatorias y la autonomía
funcional del Ministerio Público Fiscal (“Quiroga”, Fa-líos:
327:5863); la ley penal que, al castigar la tenencia de estupefacientes para
consumo personal, no respetaba la autonomía personal (“Bazterrica” y
“Arrióla”, Fallos: 308:1392 y 332: 1963); la ley que, al permitir sin
fundamento suficiente la interceptación de comunicaciones personales y la
acumulación de datos personales, avasallaba el derecho a la intimidad
(“Halaba.”, Fallos: 332:111); la Ley de Contrato de Trabajo que
desconocía el derecho del trabajador a la protección integral en la medida que
fijaba un tope a la indemnización por despido- (“Víz-zoti”, Fallos:
327:3677) y negaba naturaleza salarial a los vales alimentarios
(“Pérez”, Fallos: 332:2043); la ley de Riesgos del Trabajo que
impedía al trabajador que había sufrido un accidente laboral acceder a una
plena reparación (“Aquino”, Fallos: 327:3753) en forma inmediata y no
sujeta a un sistema de renta periódica (“Milone”, Fallos: 327:4607);
la ley de Asociaciones Sindicales en cuanto confería tutela gremial solo a
representantes o autoridades de sindicatos que contaran con personería gremial
(“Rossi”, Fallos: 332:2715) y dispensaba privilegios a ciertos
sindicatos en detrimento de los simplemente inscriptos (“Asociación de
Trabajadores del Estado”, Fallos: 331:2499). También invalidó la ley
previsional que frustraba el acceso a la justicia de los jubilados al prolongar
innecesariamente el reconocimiento judicial de sus derechos de naturaleza
alimentaria (“Itzcovich”, Fallos: 328:566) y desvirtuaba el mandato
de movilidad jubilatoria del artículo 14 bis de la Constitución Nacional
(“Badaro”, Fallos: 330:4866).
10) Que este reconocimiento de derechos ha
sido posible porque nuestra Constitución busca equilibrar el poder para
limitarlo.
La soberanía popular es un principio de
raigambre constitucional que en el sistema democrático se integra con el
reconocimiento del pueblo como último titular del poder político, pero al mismo
tiempo, y para cumplir con tal objetivo, pone su acento en los procedimientos
habilitados para hacer explícita aquella voluntad, origen del principio de
representación. Por ello, el Estado de Derecho y el imperio de la ley son
esenciales para el logro de una Nación con instituciones maduras (Fallos:
328:175), y no es posible que bajo la invocación de la defensa de la voluntad
popular, pueda propugnarse el desconocimiento del orden jurídico, puesto que
nada contraría más los intereses del pueblo que la propia transgresión
constitucional.
La doctrina de la omnipotencia legislativa
que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del pueblo es
insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya esencia es la limitación de
los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución. Si el
pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones más sxtsnsds cis lss
ctug le hct otorgado o suprimir algunas de las limitaciones que le ha impuesto,
lo haría en la única forma que él mismo ha establecido al sancionar el artículo
30 de la Constitución. Entretanto ni el Legislativo ni ningún departamento del
gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido
acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria
implicancia de aquéllas (Fallos: 137:47).
Es por ello que a ninguna autoridad
republicana le es dado invocar origen o destino excepcionales para justificar
el ejercicio de sus funciones más allá del poder que se le ha conferido, pues
“toda disposición o reglamento emanado de cualquier departamento (…) que
extralimite las facultades que le confiere la Constitución, o que esté en
oposición con alguna de las disposiciones o reglas en ella establecidas, es
completamente nulo” (Fallos: 155:290).
11) Que de lo hasta aquí expuesto se
desprende que solo un punto de vista estrecho podría pasar por alto que el
control de constitucionalidad procura la supremacía de la Constitución, no la
del Poder Judicial o de la Corte Suprema (Fallos: 316:2940). Así lo entendió el
constituyente de 1994 que en el artículo 43 del Texto Fundamental expresamente
reconoció la facultad de los jueces de declarar la inconstitucionalidad de las
leyes para hacer efectivos los derechos y garantías consagrados en la
Constitución Nacional.
12) Que en este sentido el ejercicio del
control de constitucionalidad por parte de los jueces que han recibido del
pueblo argentino -a través de los constituyentes- el legítimo mandato democrático
de defender la supremacía de la Constitución Federal (artículos 31, 116 y 117),
no los coloca por sobre los restantes poderes del Estado.
El cumplimiento de esta función no supone
en modo alguno la admisión de declaraciones en abstracto, es decir,’fuera de un
caso o contienda entre partes; tampoco permite que el Poder Judicial ingrese en
el control de las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en
cuenta por los otros poderes del Estado al adoptar las decisiones que les son
propias.
Por lo demás, este Tribunal también ha
entendido, por aplicación del principio de división de poderes, que la
interpretación de las leyes debe efectuarse sobre la base de que la declaración
de inconstitucionalidad configura un acto de suma gravedad que debe ser
considerado como ultima ratio del orden jurídico; solo cabe acudir a ella
cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado
por la Constitución Nacional (Fallos:”‘ 249:51; 288:325; 306:1597;
331:2068; 333:447}.
13) Que establecidas las bases normativas
de máxima jerarquía que facultan a los jueces a declarar la
inconstitucionalidad de toda ley o norma que se oponga a las cláusulas
constitucionales, corresponde formular una importante aclaración.
Las decisiones de los poderes públicos,
incluidas las del Poder Judicial, se encuentran sometidas y abiertas al debate
público y democrático. Es necesario y saludable que exista ese debate. Pero
ello no puede llevar a desconocer ni las premisas normativas sobre las que se
asienta el control judicial de constitucionalidad, ni que este sistema está, en
definitiva, destinado a funcionar como•una instancia de protección de los
derechos fundamentales de las personas y de la forma republicana de gobierno.
En este marco los jueces deben actuar en todo momento en forma independiente e
imparcial, como custodios de estos derechos y principios a fin de no dejar
desprotegidos a todos los habitantes de la Nación frente a los abusos de los
poderes públicos o fácticos.
14) Que corresponde entonces ingresar en
el examen de la cuestión de fondo. El artículo 114 de la Constitución Nacional,
segundo párrafo dispone que el Consejo de la Magistratura “será integrado
periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de
los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de
todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado,
asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico en el número y
la forma que indique la ley”.
15) Que con el fin de reglamentar este
artículo el Congreso Nacional dictó la ley 26.855 según la cual el Consejo de
la Magistratura quedará conformado por un (1) representante del Poder Ejecutivo
Nacional, seis (6) legisladores, tres (3) jueces, tres (3) abogados y seis (6)
representantes de los ámbitos académico y científico.
En lo que hace a la forma de selección de
estos integrantes,- la norma prevé: a) que los presidentes de la Cámara de
Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios
de los partidos políticos, designarán tres (3) legisladores por cada una de
ellas, correspondiendo dos (2) a la mayoría y uno (1) a la primera minoría; b)
que el Poder Ejecutivo Nacional designará un representante; c) que los jueces,
los representantes de los abogados y de los académicos y científicos serán
elegidos por el Pueblo de la Nación por medio del sufragio universal,
correspondiendo, respectivamente, dos (2) jueces, dos (2) abogados y cuatro (4)
académicos o científicos a la lista ganadora por simple mayoría, y un (1) juez,
un (1) abogado y dos (2) académicos o científicos a la que obtuviera el segundo
lugar (artículo 2 de la ley).
Por último, en los artículos 4o, 18 y 30
de la ley 26.855 se fija el procedimiento de elección de representantes de
jueces, abogados, científicos y académicos.
16) Que en primer lugar resulta necesario
establecer los alcances del artículo 114 de la Constitución, para luego
analizar si la ley cuestionada -en cuanto modifica la integración del Consejo
de la Magistratura y establece la elección directa por sufragio universal de
los representantes de jueces, abogados, académicos y científicos- es compatible
con su texto.
A tal fin corresponde examinar el sentido
literal del artículo 114, los objetivos que persigue la Carta Fundamental al
incorporar a nuestro sistema el Consejo de la Magistratura, las expresiones del
constituyente al dar origen al texto, y por último, el sentido que lógicamente
debe deducirse del contexto constitucional en el que está inserto.
Esta Corte ha sostenido que la primera
fuente de interpretación de la ley es su letra (Fallos: 307:2153; 312:2078 y
314:458, entre muchos otros) pero a ello cabe agregar que su comprensión no se
agota con la remisión a su texto, sino que debe indagarse, también, lo que ella
dice jurídicamente, dando pleno efecto a la intención del legislador, y
computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el
ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías de la
Constitución Nacional (Fallos: 334:13).
17) Que el método gramatical por el cual
comienza toda tarea interpretativa obliga al juez a atenerse a las palabras del
texto escrito, en la comprensión de que ninguna disposición de la Constitución
ha de ser considerada superflua, sin sentido o inoperante. El juez debe
entender asimismo las palabras de la Constitución en el significado en el que
son utilizadas popularmente y explicarlas en su sentido llano, obvio y común
(confr arg. Fallos: 262:60; 308:1745; 327:4241, entre otros).
18) Que de una lectura de la primera parte
del do párrafo del artículo 114 de la Constitución resulta claro aue al Consejo
de la Magistratura lo integran representantes de los tres estamentos allí
mencionados: órganos políticos resultantes de la elección popular (Poder Legislativo
y Poder Ejecutivo), jueces de todas las instancias y abogados de la matricula
federal.
Asi, las personas que integran el Consejo
lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los estamentos indicados, lo
que supone inexorablemente su elección por los integrantes de esos sectores. En
consecuencia, el precepto no contempla la posibilidad de que los consejeros
puedan ser elegidos por el voto que, si así ocurriera, dejarían de ser
representantes del sector para convertirse en representantes del cuerpo
electoral.
Por lo demás, la redacción es clara en
cuanto relaciona con la elección popular a solo uno de los sectores que integra
el Consejo, el de los representantes de los órganos políticos. Por su parte
prevé que el órgano también se integra con los representantes del estamento de
los jueces de todas las instancias y del estamento de los abogados de, la
matrícula federal, cuya participación en el cuerpo no aparece justificada en su
origen electivo, sino en el carácter técnico de los sectores a los que
representan.
A su. vez en el precepto no se dispone que
esta composición deba ser igualitaria sino que se exige que mantenga un
equilibrio, término al que corresponde dar el significado que usualmente se le
atribuye de “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas”
(Real Academia Española, vigésima segunda edición, 2001).
19) Que corresponde ahora analizar la
segunda parte del segundo párrafo del artículo 114 de la Constitución, que
establece que el Consejo de la Magistratura estará integrado “asimismo,
por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma
que indique la ley”.
Más allá de la delegación que el
Constituyente hace a favor del Congreso en cuanto al número y forma en que los
académicos y científicos deben integrar el órgano, tal disposición debe
interpretarse de modo de no contradecir la letra de la primera parte del
mencionado párrafo segundo. A tal fin, cabe tener presente que si bien es
cierto que la Constitución Nacional les ha dado a aquéllos una participación en
el Consejo, no les ha asignado un rol central. El texto constitucional no
ofrece dudas en cuanto a que este sector no está en el centro de la 6 s cens
Esta conclusión surge de la literalidad de la norma, donde académicos y
científicos aparecen en una segunda parte del párrafo, a modo de complemento.
Por otra parte, en cuanto a.la forma de
elección, caben similares consideraciones que las realizadas respecto de jueces
y abogados. Aunque la norma constitucional no hace referencia expresa a los
representantes de los académicos y científicos, dicho texto, a la luz de lo
previsto en la primera parte conduce razonablemente a sostener que la elección
de estos integrantes tampoco’puede realizarse a través del voto popular.
En este sentido, no debe perderse de vista
la terminología utilizada. El adverbio “asimismo”, según el
Diccionario de la Real Academia Española, significa “también”, como
afirmación de igualdad, semejanza, conformidad o relación de una cosa con otra
ya nombrada, lo cual da la idea de que debe mantenerse el equilibrio y el
sistema de representación de la primera parte.
20) Que esta interpretación se encuentra
avalada en los objetivos que persigue la Carta Fundamental. El segundo párrafo
del artículo 114 debe interpretarse como parte de un sistema que tiende, en
palabras del Preámbulo, a afianzar la justicia y asegurar los beneficios de la
libertad. Para lograr esos fines nuestra Constitución Nacional garantiza la
independencia de los jueces en tanto constituye uno de los pilares básicos del Estado
Constitucional.
Por ello, el nuevo mecanismo institucional
de designación de magistrados de tribunales inferiores en grado a esta Corte,
contemplado en la reforma de 1994, dejó de lado el sistema de naturaleza
exclusivamente político-partidario y de absoluta discrecionalidad que estaba en
cabeza del Poder Ejecutivo y del Senado de la Nación. Tal opción no puede sino
entenderse como un modo de fortalecer el principio de independencia judicial,
en tanto garantía prevista por la Constitución Federal.
En este sentido, no ha dado lugar a
controversias que la inserción del Consejo de la Magistratura como autoridad de
la Nación ha tenido por finalidad principal despolitizar parcialmente el
procedimiento vigente desde 1853 para la designación de los jueces, priorizando
en el proceso de selección una ponderación con el mayor grado de objetividad de
la idoneidad científica y profesional del candidato, por sobre la
discrecionalidad absoluta (Fallos: 329:1723, voto disidente del juez Fayt,
considerando 12).
Es evidente que con estos fines se ha
pretendido abandonar el sistema de selección exclusivamente
político-partidario. En palabras de Germán Bidart Campos, es inocultable la
búsqueda del constituyente de “amortiguar la gravitación
político-partidaria en el proceso de designación y enjuiciamiento de
jueces” (“Tratado Elemental de Derecho Constitucional”, 1997, T.
VI, pág. 499).
21} Que, asimismo, la voluntad originaria
expresada en la Asamblea Constituyente compone otra pauta de interpretación
esencial (confr. arg. Fallos: 100:337; 220:689; 333:633) que ratifica los
criterios hasta aquí expuestos. El examen de los antecedentes deliberativos que
concluyeron en el texto sancionado en la convención de Santa Fe, ratifica el
genuino conté-nido de la cláusula constitucional en los términos interpretados
con anterioridad en cuanto, a fin de afianzar la independencia de los jueces
como garantía de los habitantes, despolitiza el procedimiento de selección de
los miembros del Consejo, dispone su elección a través de sus respectivos
estamentos y establece un equilibrio en su modo de integración.
22) Que en efecto, un grupo de
convencionales presentó un proyecto de reforma de la Constitución Nacional
cuyos fundamentos expresaban su intención de “vigorizar la independencia
del Poder Judicial (…) en este sentido se proponen mecanismos de
despolitización de los procedimientos de nombramiento y remoción de los
magistrados, que garantizarán no sólo idoneidad, sino independencia de los
jueces frente a las posibles presiones políticas. A este objetivo apuntan la
creación del consejo de la magistratura y el establecimiento del jurado de
enjuiciamiento de magistrados” (Ministerio de Justicia – Centro de
Estudios Constitucionales y Políticos, Obra de la Convención Nacional
Constituyente, T. II, págs. 1922
a 1929).
23) Que es de sumo interés señalar que en
el seno de la Comisión de Coincidencias Básicas, y a raíz de ciertos
interrogantes planteados por los convencionales, el miembro informante por la
mayoría expresó que: “…donde se dice ‘representantes de los jueces’ no
parece fácil interpretar que sea otra cosa que la persona elegida por los
propios jueces (…) me parece está implicada en el Consejo de representantes
la elección de los jueces entre los jueces; y algo análogo respecto de los
abogados, la elección de los abogados entre los abogados”.
Ante el requerimiento de que aclarase si
la expresada era su opinión o la de los autores del núcleo a fin de servir como
interpretación auténtica, el convencional informante señaló: “Ésta fue la interpretación
con que fue insertado en el proyecto que ahora estamos considerando y si vamos
más atrás, si vamos al Pacto que dio motivo a la ley, en ese texto también fue
empleado con este espíritu…” (Ministerio de Justicia – Centro de
Estudios Constitucionales y Políticos, op. cit., I. IV, págs. 3256/3257).
24) Que también adquieren peso decisivo
las expresiones utilizadas por el mismo convencional en oportunidad de fundar
el proyecto ante el pleno de la convención.
Tras referirse a la necesidad de reformar
el sistema judicial a fin de recuperar la “confianza pública en su sistema
institucional”, dicho convencional sostuvo que “El órgano central de
esta reforma es el Consejo de la Magistratura” y, en lo que aquí interesa
manifestó: “En cuanto a la integración del Consejo de la Magistratura se
ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la transparencia en el
cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano,
pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un
sistema autogestionario en el que los jueces -cuya misión es la de decidir
casos concretos- puedan llegar a transformarse en la fuente de provisión de
nuevos jueces. De tal manera, se ha buscado un modelo intermedio en que los
poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de
designación de los jueces, pero en el que simultáneamente —por participación de
los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de
estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas- el sistema
judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no
tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos
de los oue le son específicamente propios del sistema judicial, que son los de
dictar sentencias ¡, esto es, resolver casos contenciosos” (Ministerio de
Justicia – Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V,
pág. 4888).
Finalmente, corresponde destacar que la
intención del constituyente al incorporar el artículo 114 fue elevar el umbral
de garantía de independencia judicial. En efecto, en el discurso de cierre, el
convencional Raúl Alfonsín leyó un texto en el que se hacía manifiesta la
intención del bloque que presidía respecto de las reformas que seguidamente
serían aprobadas y que expresaba: “Toda norma gue pueda implicar alguna
limitación a la independencia del Poder Judicial, a la independencia e
imparcialidad en la composición del Consejo de la Magistratura (…) aunque no
contradiga el texto que sancionamos, debe considerarse que vulnera el espíritu
de la Constitución y contradice la intención del constituyente”
(Ministerio de Justicia – Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, op.
cit., T. V, págs. 5155/5156).
Tras un extenso debate ese proyecto contó
con el respaldo de la mayoría de los integrantes de la Comisión de
Coincidencias Básicas, y fue aprobado por la mayoría de los integrantes de la
convención -177 convencionales- en la sesión del 1° de agosto de 1994. Cabe
destacar que de la lectura de los debates del pleno de la convención surge que
hubo acuerdo en que el Consejo de la Magistratura tuviera esta composición
mixta y equilibrada por la que algunos integrantes provinieran de los órganos
políticos resultantes de la voluntad popular y los otros de los estamentos
técnicos (Ministerio de Justicia – Centro de Estudios Constitucionales y
Políticos, op. cit., T. IV, págs. 3905/3910 y ss., págs. 4262/4269 y T. V,
págs. 4883/5176).
25) Que la concepción de los
constituyentes que aprobaron el texto sancionado fue mantener en el Consejo un
equilibrio entre sectores de distinto origen sin que exista predominio de uno
sobre otros. Es decir que ningún sector cuente con una cantidad de
representantes que le permita ejercer una acción hegemónica respecto del
conjunto o controlar por sí mismo al cuerpo.
Además, la consideración integral y
razonada de los antecedentes reseñados lleva consistentemente a concluir que
para el constituyente la elección de los representantes de los estamentos
técnicos estaba a cargo exclusivamente de quienes los integran.
26) Que corresponde seguidamente
considerar el modo de elección de los integrantes del Consejo de la
Magistratura en el contexto de la parte orgánica,de nuestra Constitución, pues
los poderes constituidos no podrían jamás, en ninguna circunstancia, desconocer
la forma en que los constituyentes organizaron la división del poder estatal en
la Argentina.
Cuando se trata de representaciones que
surgen del sufragio universal, el texto constitucional determina en qué casos
es admitido. En efecto, la elección popular directa fue explícitamente
reservada por el constituyente a las autoridades nacionales de índole política.
Ello resulta en forma indubitable cuando se prevé que “El Presidente y el
vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el Pueblo (…) A
este fin, el territorio nacional conformará un distrito único” (artículo
94). Asimismo, y en cuanto a los integrantes del Poder Legislativo, el texto
constitucional prevé que “La Cámara de Diputados se compondrá de
representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la
ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado…” (artículo
45) y que los senadores serán “…elegidos en forma directa y conjunta,
correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de
votos, y la restante al partido político que le siga en números de
votos…” (artículo 54).
La reforma constitucional de 1994
sustituyó la forma de elección indirecta por medio del Colegio Electoral para
el Poder Ejecutivo, y la elección por vía de legislaturas provinciales para los
Senadores Nacionales. En ambos casos, se eliminó la intermediación sujetando la
elección directamente a la voluntad popular. Debe concluirse entonces que
cuando el constituyente consideró necesario modificar el sistema de elección
indirecta de las autoridades políticas, lo mencionó expresamente, de forma
indubitable.
Esta conclusión encuentra fundamento en
que, de no establecerse con la máxima raigambre los supuestos en los que se
adoptará la forma de elección directa, la expresión de la voluntad democrática
del pueblo quedaría sujeta a la decisión del Congreso de mantener o cancelar
los cargos electivos según si el comportamiento de la mayoría del pueblo
coincide o no con la mayoría en el Congreso. En el plano del ejercicio de los
derechos políticos, esta situación llevaría además a una permanente
in-certidumbre de los ciudadanos respecto de cuáles son los funcionarios que
pueden o no elegir en base al voto popular.
Por último no puede dejar de señalarse que
a lo largo de la historia política de nuestro país, no se registran
antecedentes en los que el Poder Legislativo haya creado un cargo de
autoridades de la Nación adicional a los que se establecen en el texto
constitucional, sometiéndolo al sufragio universal.
27) Que desde otra perspectiva, la
Constitución tampoco autoriza al legislador a determinar la elección directa de
los Consejeros de la Magistratura en tanto este cuerpo, en su condición de
órgano con competencias especiales, se inserta dentro de la estructura del
Poder Judicial (Sección Tercera, Capítulo Primero de la Constitución Nacional y
conf. arg. Fallos: 330:2351, voto de la mayoría, considerando 11).
El Poder Judicial tiene la legitimidad
democrática que le da la Constitución Nacional, que no se deriva de la elección
directa. En la. Asamblea Constituyente de 1853/60 expresamente se decidió que
los jueces fueran elegidos por el pueblo pero en forma indirecta, al ser
nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.
Este esquema fue ratificado por la reforma
de 1994. Se mantuvo el sistema de selección de los miembros de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación, que son nombrados por el Poder Ejecutivo “con
acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes, en sesión
pública, convocada al efecto”. Por su parte, los- jueces de los tribunales
federales inferiores son nombrados por el Poder Ejecutivo “en base a una
propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, con acuerdo del
Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los
candidatos” (artículo 99, inc. 4).
En consecuencia, resulta consistente que
los consejeros, como miembros de un órgano que integra el Poder Judicial de la
Nación, sean elegidos en forma indirecta, de la misma manera que los jueces.
28) Que todos los caminos de
interpretación transitados anteriormente llevan a concluir que la elección de
los representantes de los jueces, abogados y académicos o científicos no puede
realizarse por sufragio universal, sino que debe efectuarse en el ámbito de sus
respectivos estamentos.
Se concluye también que con la
conformación del Consejo de la Magistratura la Constitución persigue como
principal objetivo fortalecer la independencia judicial. Para ello, se ha
buscado reducir la gravitación político-partidaria en la designación de los
jueces, previendo una integración equilibrada respecto al poder que ostentan,
por un lado, el sector político y, por el otro, el estamento técnico. Esto es,
que los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección
popular no puedan ejercer acciones hegemónicas o predominar por sobre los
representantes de los jueces, de los abogados y de los académicos o
científicos, ni viceversa.
29) Que corresponde examinar ahora si el
legislador,, al- sancionar la ley 26.855, respetó lo previsto en el artículo
114 en lo que respecta a la composición y procedimiento de elección de los
miembros del Consejo de la Magistratura.
Por las razones que a continuación se
explicarán, la ley resulta inconstitucional en cuanto: a) rompe el equilibrio
al disponer que la totalidad de los miembros del Consejo resulte directa o
indirectamente emergente del sistema político-partidario, b) desconoce el
principio de representación de los estamentos técnicos al establecer la
elección directa de jueces, abogados, académicos y científicos, c) compromete
la independencia judicial al obligar a los jueces a intervenir en la lucha
partidaria, y d) vulnera el ejercicio de los derechos de los ciudadanos al distorsionar
el proceso electoral.
30) Que del. sistema de selección de los
miembros del Consejo de la Magistratura adoptado por esta ley se sigue
indefectiblemente que, con la modificación que ella introduce, doce (12) de los
diecinueve (19) integrantes serán elegidos en forma directa por sufragio
universal y los siete (7) restantes en forma indirecta por los órganos
resultantes de la elección popular. De este modo, ya sea directa o
indirectamente, la totalidad de los integrantes del Consejo tendría un origen
político-partidario.
Es claro, entonces, que esta modificación
importa un evidente apartamiento de lo dispuesto en el artículo 114 de la
Constitución Nacional que, ya se ha dicho, buscó asegurar una composición
equilibrada entre los integrantes del Consejo, de modo tal que no tuvieran
primacía los representantes provenientes del sistema de naturaleza
exclusivamente político-partidario respecto de los representantes del Poder
Judicial, del ámbito profesional y del académico.
31) Que, además, la convocatoria a
elecciones nacionales para elegir a los abogados y jueces que integrarán el
Consejo de la Magistratura desconoce las reglas de representación que establece
el artículo 114 de la Constitución Nacional.
En efecto, en el texto constitucional no
se dispone que el Consejo se integre con jueces y abogados sino con los
representantes del estamento de los jueces de todas las instancias y del
estamento de los abogados de la matrícula federal. Es decir que el
constituyente decidió que quienes ocupen un lugar en este órgano lo hagan en
representación de los integrantes de esos estamentos técnicos.
En consecuencia, no es la sola condición
de juez o abogado lo que los hace representantes, sino su elección por los
miembros de esos estamentos, pues para ejercer una representación sectorial se
requiere necesariamente un mandato, que solo puede ser otorgado por los
integrantes del sector.
De manera que la particular ingeniería
diagramada por el constituyente se vería burlada en el caso de que los
consejeros por los estamentos señalados emergieran de una elección general,
pues dejarían de ser representantes del sector para transformarse en
representantes del electorado.
32) Que con relación a los científicos y
académicos, cabe reiterar que participan’con los demás estamentos del mandato
de representación equilibrada y que, aunque la Constitución Nacional les ha
dado participación en estos términos en el Consejo, no les ha asignado un rol
central. Es por ello que resulta incuestionable que la ley sobredimensiona la
representación de este sector al elevar a seis el número de sus integrantes (el
doble que el fijado para los representantes de los diputados-, senadores,
jueces y abogados) y al mismo tiempo la distorsiona al establecer su elección
por medio del sufragio universal y no por los integrantes de dicho sector.
De tal modo, la norma reescribe
indebidamente el artículo 114 de la Constitución, otorgándole una preeminencia
a un estamento que tuvo en su origen constitucional un rol complementario o
secundario y termina asumiendo un papel preponderante en el funcionamiento del
cuerpo.
33) Que, por otra parte, esta ley en su
artículo 4o prevé la participación de los jueces en procesos electorales como
candidatos al Consejo nominados por los partidos políticos.
De acuerdo a sus términos, el magistrado
que aspira a ser miembro del Consejo en representación de los jueces debe
desarrollar actividades político-partidarias, llevar a cabo una campaña
electoral nacional con el financiamiento que ello implica, proponer a la
ciudadanía una determinada plataforma política y procurar una cantidad de votos
que le asegure ingresar al Consejo de la Magistratura.
Esta previsión desconoce las garantías que
aseguran la independencia del Poder Judicial frente a los intereses del Poder
Ejecutivo, del Congreso o de otros factores de poder, – en la medida en que
obliga al juez que aspira a ser consejero a optar por un partido político.
En la práctica, la ley contraría la
imparcialidad del juez frente a las partes del proceso y a la ciudadanía toda,
pues le exige identificarse con un partido político mientras cumple la función
de administrar justicia. Desaparece así la idea de neutralidad judicial frente
a los poderes políticos y tácticos.
34) Que el modelo adoptado no registra
antecedentes que lo avalen en el derecho público provincial, ya que, en todos
los casos de representaciones de estamentos de jueces y abogados, la elección
es horizontal. Solo en dos provincias, Chubut y Santa Cruz, hay miembros que
resultan directamente elegidos por el pueblo, pero en ambas esa disposición
tiene jerarquía constitucional. En esos supuestos se mantiene la representación
por estamentos. La regla única, sin fisuras, es la horizontalidad en la
designación de los representantes de los estamentos de jueces y abogados, sea por
elección o por sorteo.
El fundamento de esta regla es que una
elección de los consejeros vinculada a las elecciones generales produciría
grandes oscilaciones políticas en las composiciones. Es previsible que, luego
de un tiempo de aplicación, los jueces vayan adoptando posiciones vinculadas a
los partidos que los van a elegir, y luego promover o no en sus carreras,
afectándose así su imparcialidad. De tal modo, quienes sostienen una solución
de este tipo cuando están en situación de poderío, la criticarán cuando estén
en posiciones de debilidad. Las reglas constitucionales deben ser lo
suficientemente equilibradas para que sean aceptadas por todos, poderosos o
débiles.
Tampoco hay antecedentes en el derecho
comparado latinoamericano. En Bolivia, único país en que fue tomada la elección
popular, esa decisión se tomó por vía de una reforma constitucional,
modificando el régimen que había sido instituido apenas dos años antes en la
Constitución Política del Estado de Bolivia.
35) Que por las razones hasta aquí
explicadas, el artículo 2° la ley 26.855 es inconstitucional en cuanto prevé la
elección mediante el sufragio universal de los representantes de los jueces, de
los abogados, y de los científicos y académicos, sobredimensiona la
participación de estos últimos y afecta la independencia de los jueces.
36) Que sin perjuicio de lo expuesto, esta
Corte no puede dejar de señalar que el sistema electoral fijado en los
artículos 4o y 18 de la ley 26.855 para elegir a los consejeros resulta de
todos modos constitucionalmente inadmisible al establecer, con el pretexto de
ordenar el proceso electoral, mecanismos que distorsionan el principio de
transparencia e igualdad en la oferta de candidatos (artículo 37 de la
Constitución Nacional).
37) Que, en primer lugar, establece
diversos obstáculos a la posibilidad de constituir agrupaciones políticas. En
efecto, el artículo 4o dispone que “no podrán constituirse agrupaciones
políticas al único efecto de postular candidaturas al Consejo de la
Magistratura”. En este punto, el legislador ha establecido una barrera
electoral irrazonable y discriminatoria, que cercena un derecho humano de
importancia fundamental como lo es el de asociarse políticamente. La ley no
fija una simple limitación al derecho a ser elegido para cubrir ciertos
públicos del que gozan todos los ciudadanos, sino que lisa y llanamente les
veda a éstos la posibilidad de organizarse y formar un partido político que
persiga como único objetivo aspirar a la categoría de consejero de la
magistratura. Los ciudadanos
pueden constituir partidos políticos y
aspirar únicamente al cargo de Presidente de la Nación, o de Senador Nacional,
o de Diputado Nacional, mas no pueden hacerlo si su única finalidad es competir
por lugares en el Consejo de la Magistratura.
38) Que tampoco es razonable restringir la
posibilidad de presentar candidatos al Consejo de la Magistratura solo a las
agrupaciones políticas nacionales que postulen fórmulas de precandidatos
presidenciales. Tal criterio restringe sin motivo la participación en la contienda
electoral y reduce las opciones de los electores.
39) Que no se observa que existan razones
de repre-sentatividad, de organización electoral, de preservación de ese
proceso, de fortalecimiento del sistema democrático o de cualquier otra índole
(vgr. las que motivaron la decisión de esta Corte en Fallos: 332:433) que
puedan justificar la decisión de limitar a las agrupaciones políticas.
Restricciones de este tipo no pueden fortalecer en forma alguna la democracia,
ni contribuir al pluralismo político, ya que limitan sin justificación el
régimen plural de partidos y la organización de agrupaciones políticas para una
categoría determinada.
40) Que también resulta irrazonable el
requisito previsto en el artículo 18 para adherir la boleta de consejeros a la
de legisladores nacionales en cada distrito, en la medida que requiere que en
al menos 18 de los 24 distritos la mencionada adhesión se realice
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación.
El Estado no puede implementar un sistema
electoral que coloque en mejor condición a una o unas pocas agrupaciones
políticas por sobre el resto. Dentro del proceso electoral, el rol del Estado
es decisivo en la regulación de los medios instrumentales previstos para
canalizar la oferta electoral. En consecuencia, es dable esperar que las normas
que regulan el diseño de la boleta electoral fortalezcan la calidad y
transparencia de tal proceso y eviten influenciar o confundir al votante
generando interferencias en el ejercicio de su derecho de seleccionar a las
autoridades.
La exigencia contenida en el artículo 18,
lejos de proteger la integridad, transparencia y eficiencia del proceso
electoral, establece una barrera para la adhesión de boletas que, por no
responder a criterios objetivos y razonables, distorsiona las condiciones de la
competencia política y tergiversa la expresión de la voluntad popular.
41} Que por todo lo expuesto, corresponde
declarar la inconstitucionalidad de los artículos 2°, 4°, 18 y 30 de la ley
26.855 y, por consiguiente, del decreto 577/13 en cuanto convoca a las
elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias para la elección de
candidatos a consejeros para el Consejo de la Magistratura.
Asimismo, atento a lo establecido por el
artículo 29 de la citada ley y a la decisión que aquí se adopta, no entrará en
vigencia la modificación dispuesta en el artículo 6o, inciso 15, que requiere
una mayoría absoluta del total de los miembros para decidir la apertura del
procedimiento de remoción de jueces titulares, subrogantes y jubilados
convocados de acuerdo al articulo 16 de la ley 24.018, formular la acusación
ante el jurado de enjuiciamiento y ordenar la suspensión de magistrados.
Idénticas consecuencias se proyectan sobre las demás modificaciones que la ley
26.855 introduce con relación al quorum previsto en el artículo 7°, al régimen
de mayorías y a la composición de las comisiones del Consejo de la
Magistratura.
42) Que, finalmente, esta resolución no
puede desatender las graves consecuencias que, de modo inmediato, derivarán de
ella. Esta circunstancia exige que el Tribunal, en cumplimiento de su deber
constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar el caos
institucional o la eventual paralización de la administración de justicia,
determine claramente los efectos de su pronunciamiento. En este sentido,
corresponde aclarar que en los puntos regidos por las normas declaradas
inconstitucionales e inaplicables en el considerando precedente, mantendrá su
vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias
24.939 y 26.080.
43) Que más allá de las cuestiones
abordadas y decididas por esta Corte en los considerandos que anteceden con
particular referencia a los planteos constitucionales formulados en esta causa,
cabe subrayar que el proceso electoral había sido suspendido -en la categoría
de candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura- como consecuencia de
otras resoluciones dictadas por jueces federales de distintas jurisdicciones
territoriales que han sido puestas en conocimiento de las autoridades
competentes.
Por ello, oída la señora Procuradora
General de la Nación, se rechaza el recurso extraordinario por salto de
instancia y se resuelve:
I. Declarar la inconstitucionalidad de los
artículos 2°, 4o, 18 y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
II. Declarar la inaplicabilidad de las
modificaciones introducidas por la ley 26.855 con relación al quorum previsto
en el artículo 7o, al régimen de mayorías y a la composición de las comisiones
del Consejo de la Magistratura; de conformidad con lo previsto en el artículo
29 de dicha ley.
III. Disponer que en los puntos regidos
por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá su
vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias
24.939 y 26.080.
IV. Dejar sin efecto la convocatoria a
elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura representantes de
los jueces de todas las instancias, de los abogados de la matrícula federal y
de otras personas del ámbito académico y científico establecida en los
artículos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos Io, 2°, 3o y concordantes
del decreto 577/13.
V. Aclarar que lo resuelto no implica
afectación alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/13.
-//
_//_ vi. Imponer las costas a la
recurrente (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
CARMEN M. ARGIBAY
ES COPIA FIEL
-//-TO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES
DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DOÑA CARMEN M. ARGIBAY
Considerando:
1°) Que Jorge Gabriel Rizzo interpuso
acción de amparo en su carácter de apoderado de la Lista 3 “Gente de
Derecho” [agrupación integrada por abogados de la matricula federal que
viene participando en los procesos de elección de los representantes de ese
estamento en el Consejo de la Magistratura] con el objeto de que se declarara
la inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 18 y 30 de la ley 26.855, y del
decreto del Poder Ejecutivo N° 577/2013. Sostuvo que las citadas normas
vulneraban la representación que la Constitución Nacional garantiza a los
abogados en el Consejo de la Magistratura, según lo dispuesto en su artículo
114.
El Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional Federal n° 1, Secretaría Electoral, hizo lugar a la demanda y, como
consecuencia, dispuso dejar sin efecto la convocatoria electoral prevista para
la elección de miembros del mencionado Consejo.
2°) Que, contra dicho pronunciamiento, el
Estado Na-.cional interpuso recurso extraordinario por salto de instancia que,
con arreglo a lo dispuesto en el artículo 257 ter del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, esta Corte declaró admisible por resolución del pasado
13 de junio.
3°) Que la recurrente se agravia,
fundamentalmente, porque considera, por un lado, que no existe causa o
controver
sia y que la actora carece de legitimación
activa; por el otro, que la ley 26.855 constituye una legítima y razonable
reglamentación del artículo 114 de la Constitución Nacional.
4°) Que, con relación al primer planteo,
los agravios del apelante resultan manifiestamente infundados pues se limitan a
citar, dogmáticamente, precedentes de esta Corte en materia de legitimación, y
a señalar que la ley 26.855 no produce al ampa-rista un perjuicio actual y
concreto, puesto que no le impide “acceder a una postulación en alguno de
los partidos políticos nacionales que sea afín a sus ideas”.
Sin embargo, estas afirmaciones no se
hacen cargo del núcleo del planteo del actor, según el cual la afectación de su
derecho consiste en que: a) la ley 26.855 “so pretexto de una mayor
representatividad ‘democrática’ establece que quien represente ra los abogados
de la matrícula federal’ no sea electo por sus representados, los abogados,
sino por todos los habilitados a emitir sufragio”; y b) “quien aspire
a ‘representar’ al segmento de los abogados de la matrícula federal, deberá
(…) ser afiliado, o al menos haber acordado con un partido político su
precandidatura (…) para finalmente no ‘representar’ a los abogados [sino]
(…) al Partido Político que le permitió llegar a ese lugar”.
En tales condiciones, resulta que el
amparista tiene un interés jurídico propio y diferente y, por ello, suficiente
en la resolución de la controversia o, como lo ha sostenido esta Corte, que las
normas impugnadas lo afectan de forma “suficientemente directa” o
“substancial” (Fallos: 306:1125; 308:2147 y 310:606, entre otros).
5°) Que, sentado lo expuesto, corresponde
determinar si las disposiciones de la ley aquí objetada respetan el artículo
114 de la Constitución Nacional, en cuanto establece, en su segundo párrafo,
que: “El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el
equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la
elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la
matrícula. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y
científico, en el número y la forma que indique la ley”.
6°) Que, en primer término, es necesario
recordar que la actuación de los tres poderes del Estado Nacional encuentra
como límite la supremacía de la Constitución Nacional (artículos 30 y 31). En
otras palabras, los poderes públicos deben actuar conforme al ordenamiento
jurídico imperativo al que se encuentran sometidos; y si no lo hacen, sus actos
deben ser invalidados para proteger la vigencia de las normas fundamentales
impuestas por el pueblo soberano.
Con esta finalidad, la Constitución
reconoce a cada uno de los órganos gubernamentales distintas facultades que le
permiten, y lo obligan, a controlar el accionar de los otros Y es en este
balance, que el Poder Judicial adquiere una función fundamental: el control de
constitucionalidad de las actos estatales.
En tal sentido, esta Corte ha reconocido
desde antiguo, con sustento en el artículo 116 de la Ley Fundamental, “la
atribución que tienen y el deber en que se hallan los Tribunales de Justicia,
de examinar las leyes en los casos concretos que se traen á su decisión,
comparándolas con el testo de la Constitución para averiguar si guardan ó no conformidad
con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella,
constituyendo esta atribución moderadora, uno de los f,ines supremos y
fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con
que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la Constitución,
contra los abusos posibles é involuntarios de los poderes públicos” (caso
“Elortondo”, Fallos: 33:162).
Es que, como lo ha dicho el Tribunal, el
control judicial de constitucionalidad procura la supremacía de la
Constitución, no la del Poder Judicial, o la de la Corte, aun cuando sea
precisamente ésta, configurado un caso, el intérprete final de aquélla (Fallos:
316:2940).
7°) Que el propósito que guió la
incorporación del artículo 114 a la Constitución Nacional fue
reformular la relación de los poderes Ejecutivo y Legislativo -que responden
básicamente a la dinámica del proceso político- con el Poder Judicial, en el
sentido de fortalecer su independencia, al reducir, en cierta medida, la
influencia de los actores políticos.
Para alcanzar ese objetivo, la referida
cláusula constitucional dispone que cuestiones tales como la selección de
postulantes para acceder a la judicatura, o el procedimiento de remoción de
jueces, entre otras, estarán a cargo de un Consejo de la Magistratura compuesto
por diversos estamentos (órganos políticos resultantes de la elección popular,
jueces y abogados de la matrícula federal, y personas del ámbito académico y
científico). Al mismo tiempo establece que entre ellos debe existir un
equilibrio, entendiéndose por tal la situación en que ninguno de ellos tenga
por sí solo un predominio sobre los restantes.
Cabe señalar que el equilibrio mencionado
no se procura solamente respecto de los miembros del Consejo sino de los
sectores representados, esto es, órganos políticos resultantes de la elección
popular, jueces y abogados. Por ello, para lograr este objetivo constitucional
es imprescindible que, junto a los consejeros elegidos por los órganos
políticos que representan al pueblo de la Nación, el cuerpo se integre con
otros consejeros elegidos horizontalmente por sus pares.
Por último, con relación a la categoría de
los académicos y científicos que deben integrar el Consejo, si bien no se trata
de una representación en los términos antes descriptos, la participación que
les acuerde la ley debe, necesariamente, respetar el mandato constitucional de
procurar el equilibrio.
8° Que, además de desprenderse sin
dificultad de su texto, el mencionado propósito de la reforma constitucional
fue expresamente declarado por el convencional Enrique Paixao, en ocasión de
informar el proyecto al pleno de la Convención Reformadora de 1994. En el
pasaje que interesa manifestó:
“En cuanto a la integración del
Consejo de la Magistratura se ha procurado un modelo de equilibrio que
garantice la transparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el
pluralismo en la integración del órgano, pero que simultáneamente no convierta
al Poder Judicial de la Nación en un sistema autogestiona-rio en el que los
jueces -cuya misión es la de decidir casos concretos- puedan llegar a
transformarse en la fuente de provisión de nuevos jueces. De tal manera, se ha
buscado un intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante
injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que
simultáneamente -por participación de los propios jueces en el gobierno de la
magistratura y por participación de estamentos vinculados con la actividad
forense u otras personas- el sistema judicial esté gobernado con pluralismo
aunque sin transferir a quienes no tienen la representación popular la
totalidad de los poderes propios distintos de los que le son específicamente
propios del sistema judicial, que son los de dictar sentencias, esto es,
resolver casos contenciosos.” (Ministerio de Justicia – Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 4888). [El resaltado es
añadido].
De acuerdo con esos fundamentos y tras la
realización de unas correcciones formales (sustitución de un punto y coma, por
una coma después de “elección popular” y supresión de una coma
después de “integrado” (Ministerio de Justicia – Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 5164), la mayoría de los
integrantes de la Convención (177 convencionales), aprobó el proyecto en la
sesión del Io de agosto de 1994 (Ministerio de Justicia – Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 5166).
Del debate que, previamente, tuvo lugar
merecen ser recordados algunos pasajes de la intervención del convencional
Zaffaroni. Al realizar una observación con relación al texto del proyecto que
luego resultó aprobado, expresó:’
“Creemos que son correctas las tres
primeras categorías que se señalan para sus integrantes: Jueces, representantes
del Poder Legislativo y abogados. Podríamos admitir la categoría de académicos,
pero si vemos los modelos originarios del Consejo de la Magistratura,
observamos que, básicamente, se integran con jueces designados directamente por
todos los jueces y representantes del Poder Legislativo, en proporción a los
partidos políticos con representación democrática representaciones que deben
recaer en académicos o en abogados con larga trayectoria”
“Lo que se propone es una institución
respecto de la cual la nueva norma a incorporar al texto constitucional
determina sus funciones y las categorías de sus miembros, por ejemplo, pero sin
decir nada sobre la proporción en que la integrarán ni cómo será la
elección.”
[…]
“Cada vez que esto se ha hecho en la
historia, apareció la lucha partidista disputándose la integración del consejo
de la Magistratura, que termina siendo repartido entre los partidos políticos,
tal como pasó cada vez que se cedió algún espacio en Italia y como todavía
sucede en España” (Ministerio de Justicia -Centro de Estudios
Constitucionales y Políticos, op. cit., T. V, pág. 5112).
Finalmente, corresponde destacar que en el
discurso de cierre, el convencional Raúl Alfonsín leyó un texto en el que se
hacía manifiesta la intención del bloque que presidía respecto de las reformas
que seguidamente serían aprobadas. Dicho documento expresaba:
“Toda norma que pueda implicar alguna
limitación a la independencia del Poder Judicial, a la independencia e
imparcialidad en la composición del Consejo de la Magistratura…aunque no
contradiga el texto que sancionamos, debe considerarse que vulnera el espíritu
de la Constitución y contradice la intención del constituyente…”
(Ministerio de Justicia – Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, op.
cit., T. V, págs. 5155/5156).
9°) Que, la idea de los constituyentes
fue, pues, que una representación no predomine sobre las otras, es decir que no
ejerza una acción hegemónica del conjunto o que no controle por sí misma al
cuerpo. Es éste el único modo de preservar el sistema organizado en el artículo
114 de la Constitución para evitar la fractura del balance que la Convención de
1994 juzgó apropiado para mantener el Poder Judicial a la distancia justa de
los otros dos poderes que expresan más directamente la representación democrática.
10) Que, sentada la interpretación de la
cláusula constitucional, corresponde llevar a cabo el examen de compatibilidad
con las disposiciones legales cuya validez ha sido pues — ta en cuestión.
El texto de la ley 26.855, en lo
pertinente, dispone:
“ARTICULO 2′ – Sustitúyese el
artículo 2” de la ley 24.937 (t.o. 1999) y sus modificatorias, por el
siguiente:
Artículo 2°.- Composición. El Consejo
estará integrado por diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la siguiente
composición:
1. Tres (3) jueces del Poder Judicial de
la Nación, elegí-dos por el pueblo de la Nación por medio de sufragio
universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que resulte
ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo lugar.
2. Tres (3) representantes de los abogados
de la matrícula federal, elegidos por el pueblo de la Nación por medio de
sufragio universal. Corresponderán dos (2) representantes a la lista que
resulte ganadora por simple mayoría y uno (1) a la que resulte en segundo
lugar.
3. Seis (6) representantes de los ámbitos
académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de las
disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el pueblo de
la Nación por medio de sufragio universal. Corresponderán cuatro (4)
representantes a la lista que resulte ganadora por simple mayoría y dos (2) a
la que resulte en segundo lugar.
4. Seis (6) legisladores. A tal efecto,
los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a
propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán
tres (3) legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos (2) a la
mayoría y uno (1) a la primera minoría.
5. Un (1) representante del Poder
Ejecutivo.
Los miembros del Consejo prestarán
juramento en el acto de su incorporación de desempeñar debidamente el cargo por
ante el presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Por cada miembro titular se elegirá un
suplente, mediante igual procedimiento, para reemplazarlo en caso de renuncia,
remoción o fallecimiento…
ARTICULO 4° – Incorpórase como artículo 3°
bis de la ley 24.937 (t.o. 1999) y sus modificatorias, el siguiente:
Artículo 3° bis.- Procedimiento. Para
elegir a los consejeros de la magistratura representantes del ámbito académico
y científico, de los jueces y de. los abogados de la matrícula federal, las
elecciones se realizarán en forma conjunta y simultánea con las elecciones
nacionales en las cuales se elija presidente. La elección será por una lista de
precandidatos postulados por agrupaciones políticas nacionales que postulen
fórmulas de precandidatos presidenciales, mediante elecciones primarias
abiertas, simultáneas y obligatorias. No podrán constituirse agrupaciones
políticas al único efecto de postular candidaturas al Consejo de la
Magistratura. No podrán oficializarse candidaturas a más de un cargo y por más
de una agrupación política.
Las precandidaturas y, en su caso,
candidaturas, a consejeros de la magistratura integrarán una única lista con
cuatro (4) representantes titulares y dos (2) suplentes de los académicos, dos
(2) representantes titulares y un (1) suplente de los jueces y dos (2)
representantes titulares y un (1) suplente de los abogados de la matrícula
federal. La lista conformará un cuerpo de boleta que irá adherida a la derecha
de las candidaturas legislativas de la agrupación por la que son postulados,
que a este efecto manifestará la voluntad de adhesión a través de la
autorización expresa del apoderado nacional ante el juzgado federal electoral
de la Capital Federal. Tanto el registro de candidatos como el pedido de
oficialización de listas de candidatos a consejeros del Consejo de la
Magistratura se realizará ante esa misma sede judicial.
Se aplicarán para la elección de
integrantes del Consejo de la Magistratura, del ámbito académico y científico,
de los jueces y de los abogados de la matrícula federal, las normas del Código
Electoral Nacional, las leyes 23.298, 26.215, 24.012 y 26.571, en todo aquello
que no esté previsto en la presente ley y no se oponga a la misma…
ARTICULO 18. – Sustituyese el artículo 33
de la ley 24.937 (t.o. 1999) y sus modificatorias, por el siguiente:
Artículo 33.- Elecciones. El acto
eleccionario de los integrantes del Consejo de la Magistratura previsto en el
artículo 3° bis de la presente, se celebrará de manera conjunta y simultánea
con las elecciones nacionales para cargos legislativos, en la primera
oportunidad de aplicación de esta ley. Los integrantes del Consejo de la
Magistratura que resulten electos mediante este procedimiento durarán
excep-cionalmente dos (2) años en sus cargos y se incorporarán al cuerpo sin
perjuicio de la permanencia de quienes ejerzan mandato vigente, en cuyo caso la
cantidad total de miembros podrá excepcíonalmente exceder el número de 19
consejeros.
La oficialización de listas de candidatos
a consejeros del Consejo de la Magistratura para las elecciones primarías,
abiertas, simultáneas y obligatorias, y para las elecciones generales, podrá
hacerse en esta oportunidad, por cualquier partido, confederación o alianza de
orden nacional. A los fines de la adhesión de los cuerpos de boleta de la
categoría de consejeros del Consejo de la Magistratura con la de legisladores
nacionales en cada distrito, se requiere la comprobación de la existencia de
que en al menos 18 de los 24 distritos, la mencionada adhesión se realiza
exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación. En el resto de los
distritos, podrá adherirse mediando vínculo jurídico entre las categorías de
las listas oficializadas. La adhesión de los cuerpos de boleta del resto de las
categorías podrá realizarse mediando vínculo jurídico…
ARTICULO 29. – Las modificaciones al
régimen de mayorías previsto en la presente ley, así como la nueva composición
de las comisiones, entrarán en vigor una vez que se haga efectiva la
modificación de la integración del vista en el artículo 2°, de acuerdo con el
mecanismo electoral establecido en los artículos 3″ bis y concordantes.
ARTICULO 30. -La promulgación de la
presente ley importa la convocatoria a elecciones primarias, abiertas,
simultáneas y obligatorias para la elección de candidatos a Consejero de la
Magistratura por los estamentos previstos en el artículo 3° bis de la misma,
debiéndose adaptar el cumplimiento de las etapas electorales esenciales al calendario
en curso…”.
11) Que la nueva integración establecida
en el texto de la ley 26.855 no se adecúa al estándar constitucional. En
efecto, el equilibrio que ordena procurar el artículo 114 queda derechamente
suprimido cuando, en un cuerpo integrado por diecinueve (19) miembros doce (12)
de ellos (representantes de jueces, abogados y académicos) son electos
directamente por el pueblo, otros seis (6) son legisladores nacionales que
también han sido elegidos en forma directa mediante sufragio popular (artículos
45 y 54 de la Constitución), y el restante es nombrado por el Poder Ejecutivo,
cuyo titular tiene el mismo origen (artículo 94).
Cabe reiterar lo expresado. en el sentido
de que el carácter de abogado o de juez de un miembro del Consejo de la Magistratura
no basta para conferirle la representación de sus pares. La real representación
de un sector no reside necesariamente en las calidades -abogado o juez- que
debe ostentar el representante, sino en el señorío de la voluntad del
representado para designar a sus mandantes. Ello solo puede lograrse si los
miembros del Consejo pertenecientes a tales estamentos son elegidos
horizontalmente por sus pares.
12) Que, el sistema creado por la ley, en
tanto otorga al cuerpo electoral -directa o indirectamente- la elección de
todos los integrantes del Consejo de la Magistratura, hace imposible el
equilibrio diseñado en el artículo 114 de la Constitución Nacional, puesto que
elimina la diversidad de representaciones y deja subsistente tan solo una de
ellas.
13) Que, no altera esta conclusión la
circunstancia de que el régimen impugnado ponga en juego un procedimiento de
elección popular, con el declarado objeto de profundizar el estado democrático.
Contrariamente a lo sugerido por la
apelante, no afecta el principio de soberanía popular, que aquélla apoya en el
artículo 22 de la Constitución Nacional, la circunstancia de que algunos de los
integrantes del Consejo de la Magistratura no sean elegidos mediante el voto
directo del pueblo de la Nación.
En efecto, la forma de gobierno
representativa y republicana adoptada por la Constitución Nacional (artículo
Io) consiste en la coexistencia de autoridades elegidas directamente por el
pueblo, y otras que son designadas a través de sus representantes, sin su
participación directa (por ejemplo, el Defensor del Pueblo, artículo 86 CN, el
Jefe de Gabinete de Ministros, artículo 99, inc. 7, CN, y la Auditoría General
de la Nación, artículo 85 CN).
De todas las democracias posibles, la
única que pueden profundizar los poderes constituidos es la organizada por la
Constitución Nacional sobre la base de las autoridades por ella creadas y
ninguna otra. Éste es el recto sentido de su artículo 22. Por lo tanto dicha
cláusula no da pie para alterar la compo— sición y el modo de elección de una
de las autoridades del Gobierno Federal, como el Consejo de la Magistratura.
Lo anterior no implica afirmar que esté
vedado al pueblo de la Nación reformar la Constitución Nacional; pero, para
ello, debe sujetarse a los procedimientos previstos por el artículo 30 de la
Constitución Nacional.
14) Que el declarado propósito de la ley
26.855 de ampliar la base democrática de la elección de los miembros del cuerpo
respecto de aquellos que no surgen directamente del sufragio universal, se
contrapone frontalmente con la voluntad popular expresada en la Convención
Constituyente de dejar atrás un esquema semejante, que había regido hasta 1994,
en el que los órganos políticos (Legislativo y Ejecutivo) monopolizaban las
decisiones que actualmente son competencia del Consejo de la Magistratura.
En suma, el cumplimiento de la citada
finalidad legal importaría vaciar de contenido la decisión plasmada en el
artículo 114 de la Constitución Nacional.
15) Que, en razón de lo expuesto,
corresponde declarar la inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 18 y 30 de
la ley 26.855.
De tal modo, a fin de restablecer el
derecho de la agrupación actora a que la representación del estamento de los
abogados en el Consejo de la Magistratura se realice con arreglo a lo dispuesto
en el citado artículo 114, corresponde dejar sin efecto la convocatoria a
elecciones para los cargos de consejeros representantes de los jueces de todas
las instancias, de los abogados de la matrícula federal y de otras personas del
ámbito académico y científico establecida en los artículos 18 y 30 de la ley
26.855, y por los artículos 1, 2, 3 y concordantes del decreto 577/2013, sin
que ello implique afectar el proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/2013.
16) Que, asimismo, atento a lo establecido
por el artículo 29 de la citada ley, cabe resolver que no entrarán en vigencia
las modificaciones al régimen de mayorías ni la nueva composición de las
Comisiones que ella dispone. Esta decisión se inscribe en la doctrina del
Tribunal según la cual, la Corte ha de delimitar el alcance de la
inconstitucionalidad que tenga el deber de declarar, sin sustituir la voluntad
del legislador, y asegurar así, máximamente, la vigencia de todo el resto de la
ley (doctrina de Fallos: 214:177).
Por ello, oída la señora Procuradora
General de la Nación, se rechaza el recurso extraordinario por salto de
instancia y se resuelve:
I. Declarar la inconstitucionalidad de los
artículos 2°, 4°, 18 y 30 de la ley 26.855, y del decreto 577/13.
II. Declarar la inaplicabilidad de las
modificaciones introducidas por la ley 26.855 con relación al quorum previsto
en el artículo 7°, al régimen de mayorías y a la composición de las comisiones
del Consejo de la Magistratura, de conformidad con lo previsto en el artículo
29 de dicha ley.
III. Disponer que en los puntos regidos
por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables, mantendrá su
vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus modificatorias
24.939 y 26.080.
IV. Dejar sin efecto la convocatoria a
elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura representantes de
los jueces de todas las instancias, de los abogados de la matrícula federal y
de otras personas del ámbito académico y científico establecida en los
artículos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos 1°, 2°, 3° y concordantes
del decreto 577/13.
V. Aclarar que lo resuelto no implica
afectación alguna del proceso electoral para los cargos de diputados y
senadores nacionales establecido en el decreto 501/13.
VI. Imponer las costas a la recurrente
(artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
CARMEN M. ARGIBAY
ES COPIA FIEL
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON
E. RAÚL ZAFFARONI Considerando:
I°) Que en cuanto a los antecedentes del
caso y a la naturaleza de las cuestiones constitucionales cuyo examen se
promueve en el recurso extraordinario, corresponde dar por reproducida la
descripción efectuada en el dictamen de la señora Procuradora General de la
Nación (parágrafos I y II).
2°) Que con particular referencia al
planteo concerniente a la ausencia de legitimación activa, el agravio del
Estado Nacional es inadmisible por los fundamentos desarrollados en el
considerando 4o del voto, mayoritario del Tribunal. Iguales razones de economía
llevan a dar por reproducido lo dicho en el voto de la mayoría (cons. 3o) para
rechazar el planteo del recurrente que hace pie en la inadmisibilidad de la vía
del amparo.
3°) La cuestión constitucional planteada
respecto de la ley 26.855, se centra en dos aspectos: la elección popular y el
incremento de los escaños correspondientes a los académicos y científicos, que
la sentencia que llega a la Corte considera violatorios de las disposiciones
del artículo 114 de la Constitución Nacional. Se impone, pues, comenzar por
esclarecer el contenido de esa disposición constitucional, introducida en la
reforma de 1994.
4°) La citada reforma constitucional se
caracterizó por perfilar instituciones sin acabar su estructura. En ocasiones
se tiene la impresión de que simplemente marcó trazos gruesos, que se limitaron
a esbozar órganos y competencias, muy lejos de la precisión necesaria para
delinear una ingeniería institucional. Esta característica puede observarse con
claridad, entre otros casos, con respecto a la regulación de los decretos de
necesidad y urgencia, a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y también en
lo que hace al Consejo de la Magistratura.
En alguna medida pareciera ser resultado
del afán de hallar fórmulas de compromiso, práctica bastante común en el ámbito
legislativo, aunque también ha pesado la premura con que se trabajaron los
temas en la Asamblea, una vez obtenido el principal objetivo político de su
momento histórico.
En todos los casos -y en el del Consejo de
la Magistratura en particular- se argumentó que una mayor precisión
constitucional padecería de un supuesto defecto de reglamentarismo, discurso en
que se confundía lo que hubiese debido ser una cuidadosa estructuración
constitucional con la reglamentación legal. De este modo, la reforma se apartó
de la tradición constitucional argentina, puesta de manifiesto en la forma
precisa, clara y meticulosa, con que el texto original de 1853 estructura las
atribuciones y las Cámaras del Poder Legislativo.
Esta característica se tradujo -como se
observó en su momento por alguna minoría- en una transferencia de poder
constituyente al poder constituido, dado que el defecto de estructuración en
todos los casos citados y en otros más, debió salvarse mediante leyes del
Congreso de la Nación, dificultosamente sancionadas e incluso alguna -de casi
imposible sanción.
En el propio seno de la Asamblea de Santa
Fe se advirtió reiteradamente el riesgo que se corría con esta novedosa
modalidad constitucional, puesto que es inevitable que la política coyuntural
ocupe los huecos estructurales que deja abiertos el texto constitucional, con
las soluciones que le dicte la circunstancia de poder de cada momento, no por
corrupción y ni siquiera por razones contrarias a la ética, sino por la simple
dinámica esencialmente competitiva de la actividad política, que
irremisiblemente mueve a ocupar todos los espacios de poder que se le ofrecen
en cada ocasión.
5°) En la reforma constitucional de 1994
se introdujo la institución del Consejo de la Magistratura, asignándole la
función de administración del Poder Judicial. Se corrió el gravísimo riesgo de
introducir una institución novedosa sin estructurarla. Se argumentó de modo
exactamente contrario al indicado por el buen sentido, afirmando que
precisamente la novedad aconsejaba dejarla a medio hacer, para que la ley
infraconstitu-cional la fuese definiendo conforme a lo que indicase la
experiencia, cuando en realidad era previsible que ésta la terminase de
estructurar conforme a los espacios del juego de poder de cada coyuntura
política, lo que hacía previsible un futuro incierto y complicado.
6°) De ese modo, el texto constitucional
delegó la tarea de finalizar la estructuración del Consejo de la Magistratura
en una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. En esta línea, tampoco se definió su integración, pues
el texto incorporado se limita a indicar los estamentos que deben estar
representados, sin señalar número ni proporciones, dado que solo impone que se
procure el equilibrio.
Es claro que equilibrio no es sinónimo de
igualdad y ni siquiera procurar es lo mismo que deber. Deber procurar significa
que se debe hacer un esfuerzo en pos del equilibrio, pero nada más. Si bien
suponemos que por razones de supuesta elegancia se ahorró el gerundio, con esa
fórmula solo se exige un esfuerzo por parte del legislador ordinario, lo que
éste hará en mavor o en menor medida, según los intereses coyunturales en
pugna, conforme a la experiencia generalizada de la ya mencionada dinámica
competitiva de la política.
7°) En el seno de la asamblea reformadora
se presentaron proyectos por las minorías que proponían fórmulas más acabadas y
una estructuración razonable, conforme a los modelos del derecho constitucional
comparado, en particular el de la Constitución de la República Italiana. No
obstante, la mayoría optó por el texto vigente, con alguna modificación casi de
detalle, pero sin admitir ninguna precisión.
Los defectos de estructuración se
advirtieron en el propio seno de la asamblea reformadora, tanto en la discusión
en comisión como en el pleno y, por desgracia, sus consecuencias se
-verificaron ampliamente con el correr de los años.
En efecto: una institución novedosa,
tomada del derecho constitucional comparado, pero separándose de sus modelos
originales en forma híbrida y con defectuosa estructuración, dio lugar a que en
menos de veinte años fuese objeto de tres reformas regulatorias dispares y
profundas.
A esto se suma que, en los últimos años,
su deterioro funcional llegó hasta el límite de la paralización, como bien lo
señala el dictamen de la señora Procuradora General, con las consecuentes
dificultades de orden institucional, en particular la imposibilidad de
designación de jueces para cubrir las numerosas vacantes que se han ido
produciendo y que hacen que una buena parte de la magistratura federal se halle
a cargo de jueces subrogantes.
8°) En la Asamblea Reformadora se insistió
en forma especial en la necesidad de consagrar en el texto la forma de elección
de los representantes de los diferentes estamentos.
Los convencionales constituyentes tuvieron
en sus manos proyectos que precisaban la forma de elección, pero prefirieron
omitir tales precisiones, afirmando que el texto era suficientemente claro.
Incluso hubo legisladores del propio sector mayoritario de la Asamblea que
propusieron en Comisión que se lo consagrase, pero en definitiva el texto no lo
hizo, pese a que en el debate y también en alguna obra escrita sobre el tema en
la época se recordaron los antecedentes extranjeros que habían distorsionado la
institución.
Entre éstos sobresalía el caso español con
la famosa enmienda Bandrés de 1985, que’ aprovechando la delegación legislativa
del constituyente español (artículo 122 de la Constitución) , asignó al
Parlamento la nominación de los consejeros jueces, separándose del modelo de la
Constitución de la República Italiana, que fue la principal fuente de
inspiración en el derecho comparado -incluso española- a partir de la
posguerra.
9°) El texto vigente prescribe la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal.
Con esta redacción dejó abierta la integración con representación del Poder
Ejecutivo. También deja abierta la posibilidad de que la elección de los
representantes de los jueces pueda tener lugar por instancias, o sea,
respetando la estructura corporativa vertical, con menor representación de los
más numerosos y jóvenes, que son los de primera instancia.
Pero más aún, sigue el propio texto
estableciendo displicentemente que será integrado, asimismo, por otras personas
del ámbito académico y científico, en el número- y forma que indique la ley. Es
decir, que la ley puede incorporar a otros miembros del Consejo, en forma y
número discrecional, respecto de los cuales -y dado que lo dispone después de
un punto- puede entenderse que ni siquiera rige la obligación de esforzarse por
el equilibrio y, por supuesto, tampoco marca ningún criterio para su número y elección.
10) Como era de esperar y, tal como lo
advirtió alguna minoría en el momento de la sanción en 1994, la tercera reforma
que sufre legislativamente esta institución, ante el silencio de la
Constitución acerca de la forma de elección de los representantes de jueces y
abogados, siguiendo en parte el ejemplo de la enmienda Bandrés española, decide
que éstos no sean electos por sus pares, aunque, a diferencia del mal ejemplo
español, convoca a la ciudadanía para su elección popular directa.
La enmienda Bandrés fue criticada al
tiempo de la reforma en algún libro que circuló entre los diputados y fue
citada en la Asamblea Reformadora en varias ocasiones, como ejemplo entonces
más reciente de un peligroso antecedente que era menester tomar en cuenta para estructurar
la institución en la fórmula constitucional, pues tuvo como resultado que a
partir de ella los dos grandes partidos españoles se repartiesen la nominación
de los jueces consejeros.
La citada enmienda Bandrés -de la que el
propio diputado Bandrés parece haberse arrepentido varios años después- tuvo el
efecto de convertir parcialmente al Consejo español en una casi comisión del
Congreso, en algunos casos incluso con dificultades para obtener los acuerdos
que hicieran mayoría, obstaculizando su integración. La solución legislativa de
la tercera reforma que sufre la integración del Consejo argentino, al menos,
otorga esa atribución directamente a la ciudadanía.
11) Es claro que la ley sancionada por el
Congreso Nacional no se filtra por los resquicios del texto, sino que penetra
por las enormes brechas que éste dejó abiertas a la ley infraconstitucional.
Esto plantea un serio problema de
conciencia y de autocontrol en el ejercicio de la jurisdicción constitucional.
No es ahora el momento de remendar una oportunidad perdida, o sea, la de abrir
juicio acerca de la mejor integración y regulación del Consejo de la
Magistratura, sino la de determinar si las disposiciones de la ley son
constitucionales.
Si bien en todos los casos el ejercicio
del control de constitucionalidad de las leyes debe ser ejercido con la máxima
prudencia -tal como lo ha señalado esta Corte en múltiples oportunidades-, en
el presente caso debe extremarse el cuidado en razón de que es muy fácil el
desplazamiento que lleve a confundir las propias convicciones con lo que
prescribe la Constitución. En esta oportunidad, quizá más que en muchas otras,
debe tenerse muy presente que la declaración de inconstitucionalidad solo
procede cuando ésta sea manifiesta y no ante cualquier duda.
La ley en cuestión toca directamente a la
estructura judicial, sobre la cual -como es natural-, cada magistrado tiene sus
propias ideas, sin duda todas respetables pero seguramente muy dispares: es
posible que haya casi tantos modelos de estructuración del Consejo de la
Magistratura como magistrados.
En algunos casos esas opiniones han sido
vertidas públicamente -e incluso en el seno de la propia Asamblea de Santa Fe-
y son claramente dispares del criterio adoptado por la ley en cuestión.
Por consiguiente, el caso exige un extremo
esfuerzo de prudencia para separar con meticuloso cuidado la opinión o
convicción personal acerca de la composición y elección del Consejo de’ la
Magistratura, de la pregunta acerca de la constitucionalidad de la ley en
cuestión. De lo contrario, se excederían los límites del poder de control de
constitucionalidad, para paS 5L2T el decidir en el campo que el texto dejó
abierto a la decisión legislativa, solo por ser ésta contraria a las propias
convicciones acerca de la integración y elección de los miembros del Consejo.
No se trata de una tarea sencilla, pues
-como se dijo- existen intimas y profundas convicciones al respecto en cada
magistrado. Quizá sea uno de los casos más difíciles de decidir, justamente por
esta razón, lo que demanda un esfuerzo extraordinario, no ya para evitar la
tentación de hacer valer las propias convicciones -lo que ningún magistrado
responsable haría- sino para lograr que estas convicciones no jueguen desde el
inconsciente en la decisión que se adopte, por vía de un mecanismo de
racionalización.
12} Por desgracia -y a veces por suerte-,
como en alguna ocasión dijo Radbruch, la ley es como un navío que el legislador
despide desde el muelle y al que ya no puede controlar, navega solo, con las
virtudes y defectos del texto. Y el artículo 114 de la Constitución Nacional
navega solo, con sus e norme s carencias estructurales, con su delegación de
poder constituyente en el legislador ordinario y con su parquedad, sus
oscuridades y su hibridez.
Nada importan en esta hora las
advertencias de los constituyentes de la minoría a los que la mayoría no
escuchó con la debida atención en. su momento; como tampoco importa mucho lo
que dijeron los de la mayoría, porque no lo escribieron en el texto sancionado.
Todos quedamos en el muelle, podemos
recriminarnos y hasta llorar, pero a lo largo de dos décadas el texto y la
institución fueron navegando con múltiples accidentes, chocando con escollos y
arrecifes y casi naufragando, hasta el punto de la parálisis que obliga a una
reestructuración urgente, pues de lo contrario se acrecentarán las dificultades
institucionales que el marasmo en que ha caído la institución ya viene
produciendo.
13) No es cuestión de invocar la voluntad
del constituyente, como siempre que se apela a la famosa voluntad del
legislador.
Si se trata de la voluntad del legislador
histórico, real, en el caso se trató de una Asamblea que después de obtener su
principal propósito político coyuntural trabajó con premura y displicencia para
concluir su tarea, hasta el punto de perder un inciso en el momento de su
culminación, sin que faltase tampoco la producción artificial de un escandaloso
tumulto para interrumpirla durante el debate sobre la incorporación del inciso
22 del artículo 75.
Si, por el contrario, se apela a la imagen
de un legislador imaginario, abstracto, nos acercamos demasiado a la invocación
del espíritu, que no suele ser más que el cabo con que los del muelle intentan
vanamente alcanzar a la nave.
Los datos históricos parlamentarios y de
proyectistas pueden reforzar los argumentos acerca del sentido de un texto,
pero ningún espíritu puede limitarlo más allá de su propia resistencia
semántica. No vale invocar en vano a Montesquieu, olvidando que fue el primer
gran sociólogo del derecho.
14) Interpretar la representación en el
puro sentido del contrato de mandato del derecho privado es una tentativa de
salvar lo que el texto no ha salvado. El argumento contrario corre con la
ventaja de que la representación estamentaria en la Constitución Nacional es
una excepción, en tanto que la regla republicana es la representación popular.
Abunda a este respecto el dictamen de la señora Procuradora General y, por
cierto, cualquiera sea la opinión personal acerca de la elección de los
consejeros,. cabe reconocer que el argumento es jurídicamente fuerte.
El juego entre una interpretación traída
del derecho privado y que acota el espacio del legislador como representante
del pueblo soberano, y el primer principio básico del derecho público en que
éste se afirma, hace que, por lo menos, no s e pueda sostener con éxito la
existencia de una inconstitucionalidad manifiesta, como lo sería si la ley -al
igual que la enmienda española de 1985- asignase la nominación al Congreso de
la Nación.
Nada inhibe a cada magistrado de su
incuestionable derecho democrático a disentir con el modelo de elección
establecido por la ley y a postular otro diferente, pero ese debate necesario
ante la parálisis de una institución indispensable para el funcionamiento del
Poder Judicial de la Nación, no tiene nada que ver con una inconstitucionalidad
manifiesta.
Es perfectamente posible que la elección
por listas y por partidos políticos genere dificultades, pero también las ha
generado la elección estamentaria, cuyas consecuencias están a la vista.
Puede ser que esta nueva estructura esté
condenada al fracaso, pero más allá de las convicciones personales -que no son
del caso expresar, aunque pueden rastrearse en los antecedentes de la propia
Asamblea Reformadora y en publicaciones de la época-, considerando el texto tal
como fue incluido en la Constitución, no se le puede negar al legislador el
espacio para ensayar una estructura diferente ante una crisis, apelando para
ello a una interpretación limitadora procedente del derecho privado. Es
factible incluso que se trate de un nuevo error político, pero no todo error
político es una inconstitucionalidad manifiesta.
15) En lo que hace a la medición del
esfuerzo por lograr el equilibrío que prescribe la Constitución, lo cierto es
que el aumento de número de los consejeros académicos y científicos tampoco es
claro que lo destruye, pues aun imaginando que actuasen en forma de bloque, no
dominarían el Consejo. La presunción de eventuales alianzas internas no pasa de
ser una posibilidad, que de darse sería en el peor de los casos pareja a las
coyunturas de la actual estructura, que prácticamente han paralizado sus
principales actividades.
Al igual que respecto de la forma de
elección y en previsión de hipotéticas alianzas de sectores, no puede afirmarse
a este respecto que se ha violado el nebuloso mandato de procurar el
equilibrio. Es posible que sea deseable un esfuerzo mayor, pero la medida de
éste es un juicio de valor propio del campo de la política, cuya dinámica es
siempre muy poco previsible.
16) En cuanto a la independencia de los
consejeros y su reflejo sobre la independencia judicial, devenida de la
necesidad de que los candidatos sean postulados por los partidos políticos,
cabe observar que el concepto de independencia es doble: la hay externa, pero
también interna, dependiendo la última de que el poder disciplinario, en
materia de responsabilidad política y de presión interna del Poder Judicial, no
sea ejercido por los órganos de mayor instancia, que es la esencia del concepto
de corporación o verticalización. Esta independencia es la que en el derecho
constitucional comparado trata de garantizarse mediante un órgano separado, que
sería el Consejo de la Magistratura.
En cuanto a la independencia externa, o
sea, de los partidos políticos y de los poderes fácticos, que es la que se
cuestiona en la causa solo respecto de los partidos, no es posible obviar que
es inevitable que cada persona tenga una cosmovisión que la acerque o la aleje
de una u otra de las corrientes de pensamiento que en cada coyuntura disputan poder.
No se concibe una persona sin ideología, sin una visión del mundo.
En realidad, cuando se piensa en el modelo
original del derecho constitucional comparado, especialmente el italiano -que
ha sido el más exitoso-, se espera que los jueces elegidos por ellos mismos
configuren grupos -se ha hablado de partidos de jueces-, según su ideología,
aunque al margen de las estructuras partidarias, pero, no obstante, sería
inevitable la vinculación con éstas.
No hay forma de evitar esta
identificación, como no sea pretender que existe lo que es inconcebible, o sea,
personas sin ideología. Esto se ha puesto claramente de manifiesto en el curso
de los años en que ha funcionado, con una u otra estructura, el Consejo de la
Magistratura apenas delineado por el artículo 114 de la Constitución Nacional.
En definitiva, se trata de un problema
humano insuperable: estamos lanzados al mundo con significados y dentro de
ellos elegimos existencialmente.
La independencia externa del Poder
Judicial nunca se ha sostenido que sea afectada porque los jueces sean
nombrados y removidos por órganos de los otros poderes, integrados conforme a
partidos políticos. El juez -y en este caso el consejero- una vez designado es
independiente de todo partido y no está sujeto a sus órdenes ni mandatos. Si
alguno se somete a esta condición, esto no será resultado de la elección, sino
de su propia falla ética, al igual que sucede con los jueces, si acaso alguno
se considera vinculado o sometido a la fuerza política que incidió en su
nombramiento. Nada hay de vergonzante en que un juez exprese sus preferencias;
más aún, esto evita que pueda oscilar sin’ sanción pública, siendo una
condición de la exigencia de mínima coherencia y de prevención de conductas
erráticas.
Dado que nadie existe sin ideología, cabe
concluir que la única garantía de imparcialidad humanamente exigible es el
pluralismo ideológico interno, donde cada uno sepa cómo piensa el otro y le
exija coherencia en cada caso, para lo cual es menester que nadie oculte lo que
piensa.
No cabe duda que todo funcionario, del
poder que sea, pero más del Judicial, habrá de recibir sugerencias de cualquier
índole y con mayor o menor intensidad. Esto es inevitable en cualquier
estructura, pero es propio del profesionalismo de los magistrados poder decidir
conforme a su conciencia y a su saber. En este sentido, puede considerarse que
hasta el momento ha sido ejemplar la conducta de la amplia mayoría de la
magistratura argentina, y no cabe pensar que esta conducta tradicional se
altere en el futuro.
En cuanto a las contradicciones con otra
legislación vigente, no cabe considerarla tal, pues se trata de leyes de igual
jerarquía normativa y, por ende, una sana interpretación permite que se
consideren derogadas o excepcionadas las disposiciones incompatibles.
17) Por último -y al margen del tema
central tratado-, se hace necesario poner de manifiesto que con independencia
de lo decidido por esta Corte en esta causa respecto de los presentes planteos
de inconstitucionalidad, el proceso electoral en cuanto a la categoría de
candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura, se encuentra suspendido
por efecto de otras decisiones judiciales federales de distinta competencia,
que han sido puestas en conocimiento de las autoridades. Por consiguiente, el
tribunal decide en esta causa por imperio de ley, pero cabe advertir que en
virtud de disposiciones procesales y de la elección de las vías de impugnación
y que a la fecha no han llegado a conocimiento de esta Corte, se produce una
extraña circunstancia que lleva a resolver una cuestión que bien podría
considerarse como materialmente abstracta.
Por ello, y de conformidad con lo
dictaminado por la señora Procuradora.General en cuanto al fondo de la cuestión
planteada, se hace lugar al recurso extraordinario por salto de instancia
presentado por el Estado Nacional y se resuelve revocar la sentencia apelada.
E. RAUL ZAFFARONI
ES COPIA FIEL
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Recurso extraordinario interpuesto por el
Dr. Héctor Jorge Bavasso en representación del Estado Nacional (Ministerio de
Interior y Transporte) con el patrocinio de la señora Procuradora del Tesoro de
la Nación Dra Angelina Maria Esther Abbona.
Traslado contestado por Jorge Gabriel
Rizzo, en carácter de apoderado de la Lista 3 “Gente de Derecho” con
el patrocinio del Dr. Adriano Patricio Diaz Cisneros.
Tribunal de origen: Juzgado Nacional en lo
Criminal y Correccional Federal n° 1, Secretaria Electoral.
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